"以房管人"增强管理 破解流动人口管理难题

　　深圳是一座年轻的城市，也是一个充满激情和活力的创业之都。在这片改革开放的热土上，每天都会迎来一批批来自全国各地、怀揣人生梦想的劳动者和创业者。

　　随着流动人口的持续增加，深圳城市管理和社会治安面临异乎寻常的巨大压力。如何在社会矛盾和社会问题凸显的过程中，切实维护好公共安全、维护好社会大局稳定，已成为摆在各级党委政府面前的艰巨使命和紧迫任务。

　　深圳80%以上的流动人口都居住在出租屋内，出租屋既是流动人口栖身的场所，也是一些违法犯罪分子作案和藏身的地方。十年前，全市20%以上的刑事案件直接发生在出租屋内，50%以上的刑事案件与出租屋有关联，95%以上的案件为外来流动人口所为。因此，要维护好深圳的社会治安，没有其他更好的选择，只能从流动人口落脚的出租屋入手，沿着“以房管人”的路子，加快推进社会治理创新，努力构筑一个覆盖全面、手段完备、功能高效的社会治安基层防控体系，从源头上夯实群防群治的基础。回顾几年来的历程，深圳在出租屋管理和“以房管人”方面，主要是集中力量抓了“六个一工程”。

　　整合资源

　　建立一套工作体系

　　为有效推进流动人口和出租屋管理工作，深圳市早在1992年刚取得特区立法权时出台了《深圳经济特区房屋租赁条例》，率先开创了依法治租的先河;1997年市政府又出台了《深圳市出租屋管理若干规定》，将出租屋管理摆上政府重要议事日程。2003年，深圳市再次将公安部门的户管员和房屋管理部门的房管员合二为一，在全国率先成立了流动人口和出租屋综合管理机构，隶属于市综治办，从此，自上而下形成了完善的管理网络体系，同时组建了一支1万余人的出租屋综管员队伍。2005年，市委市政府再次出台了《关于加强出租屋管理服务的意见》和《关于加强和完善人口管理工作的若干意见》等一系列文件，为流动人口和出租屋相结合的管理体制改革提供了强力的政策保障，形成了以房管人、人房共管的良好机制。

　　2013年根据社会建设织网工程的需要，依托这支机构队伍，整合了部分计生、城管等采集资源，建立了新的社区网格管理机构，全面履行实有人口、实有房屋、实有法人、实有事件信息采集和管理任务，从源头上规范社会管理。后经市委市政府同意，市综治委、市社工委印发《关于进一步加强社区网格化管理工作的意见(试行)》(深综治委[2013]18号)，以及《深圳市社区网格划分规则》、《深圳市社区网格信息员管理办法》等保障政策，按照实有人口每1000人或300-500户标准，将全市建成区共划分为16476个社区基础网格。2014年6月6日，“深圳市社区网格管理办公室”正式挂牌成立，随后区、街网格管理机构也对应成立，主要挂靠在流动人口和出租屋综管系统。至目前，除龙华、坪山两个新区较为特殊外，其他区均已形成综管、租赁和网格“三合一”的管理体制。

　　多年来，各级出租屋综管和网格管理部门在党委政府和政法、综治部门的领导下，围绕中心，服务大局，积极开展社会治安群防群治，牢牢掌握了流动人口和出租屋服务管理工作的主动权。

　　高效流转

　　搭建一个信息平台

　　从出租屋管理工作一开始，深圳就把信息化建设摆在各项工作的重要位置，着力用信息化手段解决各种实际问题，提升综管工作效能。2004年，在市综管办之下设立了出租屋综合管理信息中心，先后投资4000多万元，开发建立了全市统一的流动人口和出租屋综合管理信息系统，同时配套建立了流动人口自主申报平台和网格员PDA采集系统，对流动人口和出租屋进行网络化、动态化、精细化管理，每年录入各类基础信息数千万条。

　　后来，根据网格管理的需要，在流动人口和出租屋信息管理系统基础上，建立了网格员PDA移动智能终端采集系统，融合实有人口、实有建筑物、实有法人、实有事件等“四实”信息自动化远程上报功能，已为市公共信息资源库采集上报或导入了数亿条基础信息。到目前，全市综管网格信息系统共采核实有建筑物信息60多万栋、实有人口信息1667.66万人，是全市目前存储和共享公共基础信息量最大的政务信息系统之一。2015年，通过PDA采集上报的各类问题隐患事件信息数十万宗。

　　这些信息通过市政务信息资源共享交换平台，实时传输到政府各相关职能部门。其中的问题隐患信息，通过各区建立的事件分拨平台，及时分派到社会管理工作网进行处理，实现了治安和公共安全等隐患信息的“无损上传、高效流转、实时处置”。

　　精准定位

　　推行一套编码制度

　　深圳的出租屋大部分都在城中村内，很多都是违法建筑。对于这些既无合法产权证明、也没门牌地址的海量房屋如何实施有效管理，过去没有很好的办法。由于底数不清、情况不明，整个出租屋管理和治安工作都非常被动。

　　为了破解这一难题，深圳出租屋管理部门经过积极探索，于2008年在全国率先建立了房屋编码制度。在认真进行房屋普查的基础上，对全市所有房屋包括城中村违法建筑，分别设定一个唯一的编码，建立了房屋“身份证”;并以此为基础，制作了房屋电子底图。房屋编码实行动态管理，房建设立，房拆取消，定期普查，及时更新。截至目前，全市共编制房屋编码60多万栋。

　　2015年，市综管办开展了房屋编码多元应用研究，使房屋编码的应用空间有了新的扩展，将房屋编码自动生成为二维码，张贴到所有建筑物及房间。建立了二维码手机扫描快速查询机制，统一规范了建筑的电子地图横纵坐标定位、卫星图层查询、GPS导航、地址或地名唯一性查询及其他建筑物关联设施查询等功能，为群众申办租赁凭证、居住信息登记、法人单位注册、工商税务申报、邮政及快递地址检索等工作提供了全方位的便捷服务。

　　多元共治

　　培育一支社会力量

　　深圳出租屋量大面广、情况复杂，流动人口变动极为频繁。要管住管好出租屋和流动人口，单靠主管部门很难落实到位，而且长期处于疲劳作战状态。因此，必须发动全社会力量，实行多元共治，规范源头管理。

　　在这方面，深圳主要按照“业主担责、党员先行、民主自选、综合自治”的原则，发动城中村出租屋业主主动担任楼长，发动商品房住宅小区业主公开民主推选楼长，发动商业、工业等小区物业机构楼栋保安担任楼长，并推行“六位一体”的综合管理，即楼长同时兼任社区法制宣传员、人口信息登记员、社会治安协管员、邻里纠纷调解员、民意诉求联络员和消防安全员。

　　有些区充分发掘楼长的多元辅助，比如龙岗区大力发挥楼长担当信息员作用，启动“警楼共建”项目，要求社区警长定时召开楼长会议，定点上门询问了解楼道隐患，及时将各类矛盾问题解决在萌芽状态。4月20日，市公安局和市综管办已将龙岗警楼共建经验向全市推广。

　　光明新区是最早推行“楼长制”的区域，推出了一系列出租屋楼长管理办法，建立起楼长管理联席会议制度，有效解决了楼长管理工作中部门协调不畅等问题;形成了一套完整的评价体系，符合相关规定的先进楼长将可获入深户、购买社会保险、子女入学积分等9项奖励。还有宝安、南山等地明确了楼长培训、奖励等所需经费列入财政管理支出，为“楼长制”实施提供了经费保障。

　　通过建立完善一些楼长建设制度，解决了楼长人在“体制外”，事在“体制内”的矛盾，更激发出他们的自主管理、自我服务的积极性，保证了政策的延续性及可持续发展性。

　　截至目前，全市共配备楼栋长14.7万余名，实际管理出租屋18万栋，基本做到了城中村出租屋楼栋全覆盖。同时，全市还成立57个街道楼长协会或楼长联合会，组织会员开展自我教育、自我管理和自我服务。2015年，全市出租屋楼栋长累计提供流动人口信息超过200万条，共协助排查各类治安和消防隐患近20万宗，协助抓获一大批犯罪嫌疑人。

　　科技强管

　　推行一套门禁系统

　　为切实解决城中村出租屋人口流动频繁、信息采集难、管理难等问题，深圳市综治办、综管办及公安局，结合社会治安电子防控工程建设，在流动人口集中的城中村和老旧住宅区，大力推进视频监控+门禁系统工程建设，已经实现在流动人口集中的城中村和老旧住宅区楼房的视频门禁全覆盖。

　　视频门禁系统建设按照“谁受益谁出资”的原则，由区、街两级党委政府主导，按照“政府补一点、业主出一点、物业公司帮一点”的筹资方式，共同投资购置监控设备，为每栋楼房安装一套门禁卡和视频监控系统，然后将总监控室统一接入社区警务室，安排专门人员实行24小时轮流值守监控，及时掌控每栋出租屋的人员出入异常情况。

　　安装了视频门禁系统的出租屋人员必须先到总监控室以二代身份证或居住证为门禁卡开通授权准入，按照“一人一卡、凭卡出入”方式做到“来有登记、走有注销”，从而提高了流动人口智能化远程管理能力，大大压缩了出租屋治安案件发案空间，提升了出租屋治安管理水平，

　　截至目前，全市所有城中村出租屋楼栋都基本落实这一技防、物防措施。同时，对城市高层楼宇，则按照“2+5”的模式进行规范管理，即由公安和出租屋综管部门出面组织，协调物业管理公司、出租屋业主、承租人、房地产中介和楼栋长共同参与，不断强化警长和楼长共治共建，切实做好服务管理工作。

　　宜居共建

　　开展一项创建活动

　　为切实加强出租屋管理，为外来流动人口创造一个安全宜居的生活环境，深圳在总结南山区沙河街道经验的基础上，从2012年起，在全市广泛开展了宜居出租屋创建活动。就是围绕“治安好、消防好、卫生好、诚信好、纳管好”的标准要求，按照“宜居共创、平安共建、多元共治、幸福共享”的总体思路，组织广大出租屋业主和楼栋长积极开展达标创建，大力排查整治出租屋隐患，完善人防、技防、物防措施，不断优化出租屋居住环境，已在全市1367个“城中村”小区中选定了650个小区开展了宜居创建工作，创建合格率已达85%以上，惠及居住人口700多万人。

　　各级出租屋综管机构发挥综合管理合力优势，把宜居出租屋创建与安全文明小区、围合式小区创建、平安单位创建及重点区域整治等工作有机结合起来，既充分吸收和借助多种创建标准和经验，又与其他创建工作成果互认互证，不仅有效避免因多种创建活动加重基层工作负担，又达到调动其他相关单位和社会力量共同支持创建的效果，形成文明向上、平安和谐、宜居宜业的全面发展态势。

　　为调动全民参与宜居共建，全市先后组织30多次大型宣传活动，走访入户宣传890万人次，派发宣传单张1000余万份，通过出租屋综管官方微博、公众微信平台及官方网站，推送发布相关宣传稿千余篇次，努力在辖区营造人人关心宜居创建、人人参与宜居创建的社会氛围。

　　针对城中村人口多，流动性大，治安环境差，市容环境等问题，充分运用社区网格管理机制，配强宜居出租屋小区的管理力量，加大走访巡查力度，详细掌握宜居出租屋责任区内的租赁纳管、出租屋和人口信息、纠纷调处、安全隐患、治安发案等情况。对排查到的各类隐患建立详细台账，及时通报对应的主管部门进行核实处理。共协助开展整治行动4000余次，协处消防隐患1.5万宗，治安隐患1.2万宗，拆除直排式热水器近万台，安全环境得到明显改善。

　　加强租赁执法，对不达标不配合的出租屋进行全力整治，对涉案出租屋和安全防范不达标的出租屋进行查封，对发生治安、刑事案件的出租屋一律进行案件倒查，从根本上降低刑事和重大治安案件的发生率。

　　针对人员密集，人流量大，商业发达区域，各级综管机构协助相关部门多开展专项整治行动，对乱搭建、乱摆卖、占道经营、超门店摆放、乱停车、乱推放等现象进行集中整治;协助相关部门建立长效管理机制，如设立疏导街，统一设置摊位，规范市场经营行为，使城中村环境得到明显提升，启动绿化工程，提升市容水平。 经过两年多的共创共建，全市现已有60%的城中村达到了宜居社区水平，有8.2万栋出租屋被评为三、四星级宜居出租屋。

　　手记

　　服务流动人口 建设平安深圳

　　深圳通过实施“六个一工程”，进一步打牢了城市社会治理的基层基础，有效地维护了社会治安和社会稳定。同时，出租屋底数更加清晰。

　　截至目前，全市共普查登记出租屋607万套间，并全部建立了房屋编码。流动人口管理更加到位。2015年，全市共登记流动人口1400万，流动人口登记率达95%以上。社会治安防范更加严密。2015年，全市出租屋发案比上年下降11.2%。

　　面对国际形势新变化和社会发展新常态，深圳正在按照现代化、国际化城市建设目标，加紧实施创新驱动发展战略，同时也在全力打造和谐深圳、平安深圳、宜居深圳建设。下一步，我们将在省委、省政府和市委、市政府的领导下，以中央和省、市政法工作会议精神为指针，继续发扬敢闯敢试的特区精神，按照“以人为本”和“网格管理”的理念，加快推进社会治理创新，努力把平安、宜居、和谐深圳建设提高到一个新水平。