不叫“旧城改造”叫“城市更新”：深圳这样探索精致市场博弈

2007年，深圳市规划局曾经委托中规院深圳分院开展“旧改配套政策研究”，其时“城市更新”一词的应用尚不广泛。在研究课题报告开篇的显著位置曾有一段关于旧城改造与城市更新概念辨析的文字，其中还引用了吴良镛先生的一段话：“从50年代以来，在我国规划界流行一种术语，即‘旧城改建’，严格说这是很不确切的，实际上被社会误解成要适应现代生活就要对旧城大拆大改，在效果上也是不好的。因此，需要正名，改用‘城市更新’一词为宜。”

时至今日，深圳的任何城市更新专项规划或者研究报告中，恐怕再不会出现如此浓墨重彩地解释“城市更新”概念，因为深圳已经是全国最先迈入城市更新常态化和制度化阶段的城市。“城市更新”正不断地被广泛的社会实践注入更多的内涵，城市更新规划、城市更新制度、乃至城市更新的速度都在不断地“被更新”。深圳更新制度日益完善，更新手段越发精巧，无论是政府或是市场都积累了大量城市更新运作的实践经验，城市更新似乎已经超越了理念之争的时期，进入“精耕细作”的阶段。

但事实上，关于深圳城市更新的争论从未停止。政府和市场认为，深圳通过城市更新，客观上改善了旧城旧区(特别是城中村)的人居环境、大大提升了土地利用的效益，弥补了土地供应的需求，补充完善了公共服务设施，也促进了产业的转型升级，还解决了部分有关土地和违法建设的历史遗留问题。因此，深圳需要更快速地推进城市更新，以提供更多空间资源弥补城市建设仍然存在的短板。

专家和学者以为，超前或者过快的城市更新可能引发严重的城市问题，其中包括拆除重建的比例过高，大大超过了道路交通设施、公共服务设施和市政基础设施的可承受范围;城市更新大幅提升了产业和生活成本，挤出了原住民(主要是外来租客)和小微企业，破坏了老城区的社会生态和产业链条;城市更新快速将制造业空间置换为商业办公和居住空间，而后者却存在过剩的危险;市场主导的零散的城市更新难以实现城市整体发展目标，且存在瓦解公共利益的风险。

即使深圳已经进入了城市更新精细化阶段，仍然不得不面对一些“根源性”的拷问和争论——一个不到四十年历史的年轻城市是否有加快推进城市更新的必要性?到底是“更新太快导致城市问题”?还是“更新太慢阻碍城市发展”?或许并不能给出“是”或“非”的答案，抑或在不同的历史阶段有不同的回答，但这些争论存在本身就代表了深圳的城市特质，那就是要勇于超脱短期目标，敢于透过物质现象，不懈地探究城市发展的“得”与“失”。

深圳城市更新的“得”

深圳十多年来的城市更新，不仅逐步消除了体制上的障碍，同时也盘活了存量土地，促进了产业升级改造和城市投资环境的改善。但如果拨开城市空间和产业发展的表面，其实更大的收获在于过程中的社会沉淀，包括更精细化的城市运营和管理意识，更多对于城市更新和城市发展的社会共识，社会各个利益方都逐步适应了更加理性的社会参与方式，正是这些潜在的变化使深圳的城市更新并未止于空间,而具有了更多社会变革的深层意义。

1.相对稳定的社会预期

当深圳的城市更新项目进入正式的政府程序之时，无论是各级政府、市场、业主乃至公众，就可以通过深圳的城市更新公开政策或者通过征询更新专职机构，对更新项目将经历的阶段、程序和关键环节有基本稳定的预期;而当更新专项规划审批程序以后，也就意味着涉及该更新项目的主要利益方，对于项目中的更新目标、发展方向、实施环节，乃至利益分配关系和公共利益底线都有了基本的共识，并且审批完成的更新规划成为了公众监督城市更新的基本依据，利益各方对于未来项目实施的稳定性和持续性更具有信心。

这种“稳定的有共识的预期”，看似抽象，却是多年来深圳城市更新体制机制不懈建设的重大成果。回想10年前深圳城市更新起步之时，无论是政府主事官员、市场主体或是旧村业主，都很难清楚阐述实施更新的完整流程和核心节点是什么，只能是“摸着石头过河”，但河里任何一股乱流都可能使行进中的计划全部翻盘。而相比而言，尚未成熟的更新制度环境带来的问题，或者是政策和程序的延续性和稳定性不足(冷不防出台一些政策且与前期政策大相径庭)，或者是审批与博弈的环节错位(审批完成的更新规划难以经过市场博弈的考验)，或者缺乏类似更新规划的共同利益博弈平台(相关利益方只能在各自的领域中自说自话甚至相互埋怨)。而深圳正是通过城市更新制度建设，消除了城市更新进程中存在的不合理的制度障碍，为市场和社会增添了参与城市更新的信心，将城市更新纳入了法制化和常态化的城市管理体系中。

深圳已经形成了与法定规划紧密衔接的稳定的更新规划体系。

2.日益清晰的公共底线

深圳城市更新制度建设的另一项重要收获在于，所谓城市更新中的“公共利益”，正在从完全抽象的概念，逐步转化为切实的公共政策，并逐步成为了政府行政审批中的基本底线。政府多年来在与市场和更新主体博弈的同时，也是逐步探索和昭示公共利益底线的过程。

回想深圳城市更新制度尚未成熟的时期，这条“公共利益”的底线尚不清晰，社会中有一种“旧城拆迁必然引发贪污腐败或市场不正当收益”的惯性思维;规划师们因为缺乏底线的把握，仅仅只能凭着专业知识和职业操守守护城市更新中的公共利益;而政府面对遍地开花的城中村改造申请，明知不能盲目推进，也找不到政策法规为依据抵挡。所谓城市更新的底线不仅是保护公众和社会的利益，也旨在保障各方的收益与负担的公平划分，防止局部或个体独占或侵吞城市更新的收益。虽然“公共利益”始终是一个定义模糊且随时而变的概念，但深圳的城市更新制度建设始终没有放弃这个命题，不断通过各类讨论甚至博弈“探底”，并且将其落实在各类更新政策中。比如在城市更新单元规划中设置的公共配套设施条件日益复杂，除了用地和建筑面积的要求以外，逐步加入了将设施占比、选址交通条件、设施类型、建设实施责任等等更加精细化的条件。由此可见这条底线从看不见到日益清晰，有赖于长久的经验积累和社会共识，是来之不易的收获。

3.精致的市场博弈

如果把深圳日益成熟的更新制度建设仅仅归功于政府，显然是有失公允的,因为精致的制度往往来源于政府与市场间“精致”的博弈，却不可能诞生在缺乏市场参与的更新环境中，也不可能出台于漠视市场的政府当中。深圳城市更新的体制机制建设与市场主体在旧改中的发展和演进息息相关，可以说那些越来越趋向细致的政策规范几乎都是在回应旺盛的市场冲动。以旧工业区改造为例，无论是M0类用地的创新定义，还是对工业楼宇转让和工业地产分宗销售的严格规定，直至出台专门的“综合整治类旧工业区升级改造操作指引”，并开始建立城市产业用地保护线制度......其实均出自于政府在对市场需求的回应或对市场谋利的调控。政府和市场的良性博弈有力地助推了深圳城市更新体制机制的建设，而城市更新体制机制的建设则为政府和市场的博弈搭建了一个越来越健全、公平和透明的平台。深圳的开发主体也在严苛的更新制度环境下，积累了更加丰富的城市更新运营经验。

回顾近30年来中国城市更新的历程，可以看到不同城市的不同选择，有全凭政府一己之力，“运动式”地拆建旧城;有放松政府管制，主要借助市场力量推进旧城改造的......相较前两种选择，深圳选择了一条中间道路——既未采取简单粗暴的方式约束市场，也没有一味屈服于市场，而是坚持以规则与市场博弈，用共识与社会调和。正是这样的选择让深圳率先迈入了城市更新的制度化和常态化阶段——而这可能才是深圳城市更新最重要的收获。

深圳城市更新的“失”

虽然深圳城市更新的政策工具，经历了非常复杂的博弈与实践，十年间政策目标和运作方式都发生了巨大的变化，但这是否能代表深圳城市更新的“得失”，还尚未得到专业领域中的广泛共识。但在关于城市更新的广泛社会讨论中，对“得”的认识仍然集中于房地产大幅增值，老旧建筑变豪宅，钉子户如何争取最大权益，原村民如何变为亿万富翁，房地产商如何在其中获取了巨大利润等等话题。在政府中，对“得”的关注则大多集中在通过旧改提供了多少政府持有物业，新增了多少产业用房或保障型住房上;而在对更新规划领域，如何在满足现行规范前提下，计算拆建比，获得更高的容积率几乎已经占据了技术讨论的核心话题——在深圳当前异常繁荣的土地和房地产市场条件下，通过更新快速为城市发展寻求空间增量，而空间增量的得与失、多与少，快与慢，已经成为市场、业主乃至政府关注的主要焦点，占据了城市更新的核心矛盾。而通过城市更新能获得怎样的空间质量和内涵，空间中承载什么样的人口和功能，社会文脉和城市历史会呈现怎样的变化，产业链条能否持续维系，社区发展和基层治理会受到什么冲击，这些通过城市更新可能引发的重要问题，则往往可能会在更新博弈中被搁置一边。历史告诉我们，对社会问题的搁置或忽视，其短期的影响虽然很难显现，但对于城市发展的未来却可能带来更严重的挑战;从中国城镇化的趋势来看，城市在近中期所获得的空间增量，放在更长远的未来而言，也未必能维系持续稳定的价值。

2016年年底到2017年年初，深圳市政府密集出台了一系列城市更新政策和规章。《深圳市城市更新“十三五”规划》提出争取全市完成12.5平方公里的拆除重建供地规模。

从深圳政府的相关公开数据显示，在2010年到2015年的5年间，深圳通过拆除重建提供的用地规模仅10.6平方公里。随着全市城市更新行政审批事权的进一步向区级政府下放，对于通过城市更新提高建筑规模增量的冲动日益强烈，一些区政府甚至提出通过更新“再造”一座城区的目标。由此可见，深圳未来五年的城市更新仍将聚焦于进一步加快加大城市建筑增量。虽然新的政策进一步加大了人才保障房和创新型产业用房等设施的配建力度，也旨在巩固市政、交通、城市安全等基础设施对城市更新的支撑能力;并且在城市重点地区加大了政府对更新市场的调控力度。但从其内涵来看，政府强调城市更新中的公共利益，仍然集中体现为可供政府掌控的土地和建设资源上。

另一方面，虽然《城市更新“十三五”规划》中增加专章提出城市更新“促进社区转型发展”目标，更多的规划师越来越重视城市更新的社会影响，部分公益组织已经开始自发开展城市更新社会影响评估(比如徐磊青教授为主的408研究小组的湖贝村调查，重点就湖贝村拆迁可能引发社会影响进行了评估，在行业内引发了积极反响)，但无论是在修订后的更新办法或是暂行措施中，城市更新的社会影响评估仍然未能成为实施更新的法定程序或必要条件，其他关乎社区发展的就业、生活、文化、社会关系等等因素仍然是搁置一边的次要问题;至于城中村、旧厂区中真正生活和就业的主体人群——租户和外来务工人员也尚未在更新博弈中取得一席之地。

如果将当前的城市更新置于更长远的城市发展趋势中，种种迹象表明，随着城市经济增长速度放缓和老龄化时代的到来，未来中国城市很可能进入房地产市场过剩的“后置业时代”，加之分享经济的兴起，以及年轻一代租住观念的转变，深圳未来面临的核心矛盾很可能从空间资源的“短缺”转向“过剩”。当空间的基本功能和物质性需求已经被“额外”地满足时，市民更会转而寻求更具精神人文内涵的空间。那么，未来城市更新造就的过剩空间很可能成为城市负资产，如果其中还存在长期累积的社会问题，则更会成为难以处置的社会顽疾，甚至导致城市衰败。

近期有一篇广泛流传的文章，题为《从物质中获得幸福的时代已经结束》，如果未来的趋势真的如题所言，那么围绕“物质”增长为核心的城市更新，也很可能在不远的将来走到尽头，从欧美到东亚，特别是临近的香港、台湾地区，类似的趋势已经越来越明显。深圳在城市更新制度建设近十年后，也有必要从一些根本性的问题上，重新思考城市更新的方向和选择。

城市更新的未来目标是什么?

深圳的未来的城市更新仍然是以追求空间的增量为主吗?城市更新如何从单纯追求物质性的“增长”需求转向追求“非物质性”的发展需求，追求更加丰富的，更具精神意义和文化认同的价值内涵?

深圳未来的城市更新如何能够配合科技革命引发的社会转型，适应向消费和服务业为主转型的城市经济模式，主动触发社区的复兴和文化的发展，为城市转型发展提前打好空间基础?

城市更新的核心矛盾是什么?

未来基于空间增量的利益交换仍然是城市更新的核心矛盾吗?如何城市更新如何应对不同社会阶层、不同文化群体，乃至持不同价值观群体的矛盾和冲突，而非仅局限于物业持有者间的利益分割矛盾。如何将城市更新社会影响评估置入更新博弈的核心环节?如何提升真正的利益相关者(社区大多数居住者)参与城市更新的能力，如何通过城市更新为社区发展和基层治理赋权?

城市更新的评价标准是什么?

未来评价城市更新的主要标准仍然是土地利用效益的提升或空间规模的增量吗?如何重置城市更新的评价标准，如何能将社会影响的评价纳入城市更新的评价程序?如何看待“时间”在城市更新中的价值?如何从快速但难以逆转的短期更新项目，转向更长时间和可持续的长期更新运营，而非简单用项目实施的快慢评价城市更新的成功与否?

结语：城市更新，勿忘初心

城市更新的历史几乎伴随了深圳城市规划事业成长和发展的全过程。伴随着城市的建设和更新，政府职能的转变，市场体系的完善以及市民社会的发育，不断塑造出深圳城市更新的独特模式。虽然深圳的“城市更新”早已经过了概念辨析的阶段，制度管理日益精细，规划方法也愈加精巧，但并不应因此放弃对城市更新价值和方向的拷问，更不能丢弃反思、博弈和改革的勇气，因为这是深圳城市更新的初心，也是深圳城市发展的灵魂。深圳过去在选择城市更新道路时，并没有为了追求一时的绩效而选择激进的大拆大建方式，经过十多年来持续的制度建设，获得了宝贵的社会沉淀;而面向城市更新的未来，希望深圳还有勇气重拾初心，从更长远的价值观出发，从社会发展的角度出发，反省当前城市更新的得与失，再次成为探索中国城市发展转型的先锋。