广州城市更新将出新政 旧厂改造门槛将放低自然村能自主改造

在实施了一年多之后，广州的城市更新政策将有局部调整。日前，新政征求公众意见，相较现状，新政在促进城市更新主体参与改造的积极性及提升行政效率等方面下了不少功夫。

值得一提的是，2016年正式实施的“1+ 3”城市更新政策(即134号文和相关配套文件)会一直沿用，而今年3月1日公布的《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见(意见征求稿)》(下文简称《实施意见》)，则是在此基础上进行细化、扩充以及更具可操性，如果两者有不一致之处，未来将按《实施意见》执行。

业内观察人士分析，《实施意见》出台有望优化城市更新工作现状的一些掣肘，激发改造主体参与其中，并且提升改造效率。

为什么要出台《实施意见》？

综合多名业内观察人士的分析，主要考虑两个因素：第一，去年国家和省府分别出台了相关土地政策的新文件(即国土部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》、《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节　约集约用地的通知》)，广州市层面的相应政策与这些新政应该更为匹配，如放宽对自行改造门槛的相关规定；第二，实施一年多以来，广州的城市更新政策在实施过程中遇到的问题希望及时调整。

南都记者就本次意见征求稿随机采访了数名开发商或旧厂负责人，他们都表示《实施意见》比现行政策的一些规定“宽松”不少，如果按此实施，会有更大动力改造。

《实施意见》最后一条提出，其将施行5年，除少数特殊约定外，如现状相关政策与《实施意见》不符，未来会按《实施意见》执行。业内观察人士分析，这条“从新”的原则，对于未来城市更新工作向前迈步显得尤为重要。

焦点解读

A

旧厂改造门槛降低

企业政府分成从4：6调至5：5

就全面改造而言，“旧厂”改造可说是“三旧”改造中最容易撬动的改造类型，一直备受关注。在早期的“三旧”改造办法中，对于国有土地的旧厂改造，政府和企业对于土地公开出让的利益分成可达到4：6，对不少改造主体而言是积极信号，这也解释了为何当时有很多企业申请旧厂改造。

但2016年以来，由于城市更新办法出台，这个比例从4：6调为6：4，意味着，企业得到的利益分成大为缩减。南都记者去年采访多个开发商，得到的普遍反馈是：企业得到的利益分成太低，没有太大积极性参与改造。

正在征求公众意见的《实施意见》对此则做了调整，只要符合相关条件，政府和企业对土地收益分成调整为5：5。

根据《实施意见》第14条，其中对不同的旧厂面积做了详细规定，比如约定：国有土地上旧厂房用地面积不低于12万平方米，只要土地权属人按照收地补偿协议规定时限完成权属注销并实物交地，就可以按土地出让成交价款或市场评估价款的10%给予奖励。签订收地补偿协议后，可按新规划用途基准地价40%预付补偿款。也就是说，只要符合条件，改造主体可获50%的地价补偿。

广东律房律地投资有限公司房地产顾问龚军伟分析，《实施意见》从多个方面促进了权利人的积极性，激励原产权人积极参与改造，从而更有效盘活低效存量用地。

根据龚军伟的观察，除旧厂土地出让收益分成比例做了调整外，《实施意见》在多个对旧厂改造的细则上都体现了政府让利或对现行政策进行优化。

比如规定，如果交储的旧厂用地新规划为商业，计算补偿的基数从原来的容积率2.0提高到2.5。比如对于集体性质的旧厂改造，根据现行办法，农村的旧厂房要单独改并不容易，但《实施意见》规定，经市城市更新工作领导小组批准，用地面积不低于150亩、村社同意由区政府统一招商、用于产业发展的成片连片集体旧厂房、村级工业园，可以按照规定方式单独改造。

B

P P P模式改造老旧小区

数名业内观察人士都对记者说，这份《实施意见》对于推进广州下一步的城市更新工作释放出积极信号——— 只有充分撬动参与主体的积极性，城市更新改造工作才会不断向前推进。

除上述焦点，《实施意见》还有不少值得关注内容，比如———

成立广州城市更新基金，重点支持采取政府与社会资本合作模式(PPP)的老旧小区微改造、历史文化街区保护、公益性项目、土地整备等城市更新项目；改造成商品住宅可限价，城市更新项目可在土地出让条件中限定未来商品住宅最高售价标准；下放了城市更新的部分审批权限，纳入城市更新计划的老旧小区微改造、旧村庄微改造、旧厂房和旧楼宇微改造项目，以及旧村庄全面改造项目、旧城镇全面改造项目实施方案由区政府审定或审核项目实施方案。不过，其中一些核心的事项则需上报城市更新工作领导小组审议或审定。

C

旧厂众多可“打包”改造

自行改造条件放宽

旧厂改造的“降低门槛”，还体现在其他多个细则中，尤其是对自行改造的相应规定。其中第6条规定，纳入城市更新年度计划的国有土地上旧厂房项目，利用现有工业用地，兴办先进制造业、生产性及高科技服务业、创业创新平台、现代服务业等国家支持的新产业、新业态建设的，经市政府批准，可允许不改变现有工业用地性质自行改造，过渡期为5年。5年过渡期满后，经市政府批准，允许按新用途办理用地手续。

观察人士分析，这体现了官方更加重视城市更新过程中的产业引入和升级改造，5年过渡期的规定更是对降低门槛和成本支持的大胆探索。

去年底广东省出台的相关办法，对于“自行改造”给予了一针强心剂。

龚军伟分析，根据现状的《广州市旧厂房更新实施办法》，旧厂以“收储改造为原则，自行改造为例外”，调整为商业用地的，《办法》规定或政府规定地段范围内的必须交储，如符合一定条件申请自行改造的，则应当将不少于50%的土地交给政府(大于3公顷者)，或者30%建筑面积无偿交给政府(小于3公顷者)。

但《实施意见》对自行改造的条件有所放宽。他说，根据《实施意见》，自行改造的旧厂可以按照规划提高容积率自行建设多层工业厂房；按照控规要求，将不低于总用地面积15%的用地用于城市基础设施、公共服务设施或其他公益性项目建设，建成后无偿移交政府；同属于一个企业集团的超过12万平米的权属用地，整体策划改造的，应当将不少于42.5%的用地面积交给政府收储。

去年，南都记者采访唯品会办公所在的广新信息大厦，业主方广东省广新控股集团有限公司相关负责人曾建议，对于拥有众多旧厂资源的国企，城市更新部门可以考虑出台“一企一策”政策灵活推进改造。“广新有很多旧厂地块是比较零散的，单独去改造一个并不满足政策条件，比如一些一两千平方米的零散用地去改造不行，如果按现有政策交给政府改的话，企业要拿到钱得等很久，这种地块对我们集团来说就是鸡肋。改造不对、不改造也不对、放着也浪费，但政府可能发展某个项目时恰好缺这块地，那么是否可以进行置换？等价值或等面积置换都可以”。

可以说，上述负责人的建议在这份《实施意见》中找到呼应，如果《实施意见》出台，对那些拥有多个旧厂改造地块的企业来说，众多旧厂可以打包改造，终于“有章可循”。

有业内人士分析，对于“将不少于42.5%的用地面积交给政府收储”的规定，“还是有改造积极性的”，因为，这个不但是一个成本的问题，还从政策层面解决了企业大部分地被调为绿地、道路等不可开发用地适当变更为可开发用地的问题。

D

主要领导任城市更新领导小组组长

规委会下设城市更新委员会

城市更新工作最难的一条，就是协调多方利益，让多方利益达到一个平衡点，并且形成合力推进工作向前。无论从宏观方面，对参与城市更新工作的政府、开发商、业主、市民来说，还是从微观的层面去看，对行政机构内部的国土规划、建设、发改、财政、城市更新等多个部门而言，都是如此。

在这样的语境下，“牵头人”显得尤其重要。

与现状的政策相比，《实施意见》的一大亮点是明文加强了统筹领导的意味，明确规定：市、区政府成立由政府主要领导任组长的城市更新工作领导小组，负责审定城市更新规划、计划、资金使用安排、片区策划方案、项目实施方案、城市功能、产业布局、公共服务设施等重大事项。

而在具体实施机制上，明确提出了市城市规划委员会下设城市更新委员会，负责审议城市更新片区(项目)的控制性详细规划调整方案。城市更新委员会的工作程序、议事规则等事项按照市城市规划委员会的规定执行，委员增加土地利用、产业与经济、实施评估等领域的城市更新专家和公众代表。而规委会对全市重要的规划调整有议事权和投票权。

广东国地资源与环境研究院院长助理赖雪梅说，通过设置城市更新委员会，建立协同机制，专事专办，缩短规划调整时限。赖雪梅分析，整体而言，《实施意见》加强了规划引领的作用，从土地利用总体规划和城乡规划两个方面提出了支持性措施，这主要体现在两个方面：一是允许连片改造项目修改土地利用总体规划，二是允许同步启动控制性详细规划调整方案的编制工作。

E

自然村也能申请自主改造

招标公告日期从6个月缩短至45日

在实际操作中，对于旧村改造，一般要“行政村”才有资格申请自主改造，但《实施意见》对村庄改造主体资质放宽，自然村也有望“单飞”申请自住改造了。根据《实施意见》第26条，土地登记为自然村的话，可以进行自主改造，如果登记为行政村，只要获得行政村同意，也能自主改造。

观察人士分析，行政村一般比较大，有的行政村下面有20多个自然村，区域比较分散，甚至个别行政村早已被路网、自然地物等分隔开，自然村之间自身联系并不紧密，也会强行被要求整体参与表决。

而在赖雪梅看来，这项明文规定，与此前放宽旧厂改造的细则一样，大大促进了原业主的改造积极性。

对于旧村改造，另一个值得关注的细则是，对于旧村改造的招标文件公示时间大幅压缩。

龚军伟分析，根据《广州市旧村庄更新实施办法》，招标引进合作企业只能在项目实施方案获批后组织开展，且发布招标公告日期距投标截止日期长达6个月。

而根据《实施意见》，基础数据和改造成本经审核公布后，村集体经济组织可以引入合作企业。引入合作企业的公告时限参照《广东省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》的规定，不少于45日。龚军伟说，招标公告日期从漫长的6个月缩短至45日，效率大为提高。

此外，观察人士分析，对于旧村中的村社工业园改造而言，《实施意见》在无偿移交政府的比例、抵扣留用地指标的上限、集体旧厂房微改造及单独改造等，都给予了支持。