改革“闲置土地”处置机制 深圳为超大城市探路

　　6月10日，中办、国办印发《关于深入推进深圳综合改革试点 深化改革创新扩大开放的意见》（以下简称《意见》）提出，健全土地等自然资源管理制度。改革闲置土地处置和收回机制，完善土地闲置费收取标准与闲置时长挂钩政策，创新土地盘活利用方式。

　　《意见》还指出，加强重大产业项目用地保障。

　　闲置土地处置是外界关注的热点话题，上述文件虽未提及具体的改革措施，但指出了改革方向。

　　其中，产业用地需求旺盛，而新增建设用地相对有限的深圳，将推出哪些改革措施，值得关注。

　　闲置土地处置溯源

　　按照现有政策规定，闲置土地主要分为三类，分别为：1、超过合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地；2、已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%；3、中止开发建设满一年的国有建设用地。

　　为有效处置和充分利用闲置土地，自然资源部（时称“国土资源部”）曾于1999年出台《闲置土地处置办法》，后于2012年修订。

　　该文件对将土地闲置原因分为政府原因和非政府原因两类，并提出不同的处置办法。

　　其中，因政府原因造成闲置的，给予延长动工开发期限；调整土地用途、规划条件；由政府安排临时使用；协议有偿收回国有建设用地使用权；置换土地；等多种处置方式。

　　非政府原因造成闲置的，则以处罚和回收为主。具体而言，未动工开发满一年的，按土地出让金的20%征缴土地闲置费；未动工开发满两年的，政府部门可无偿收回国有建设用地使用权。

　　这一文件对闲置土地处置提供了重要指导。此后，多个地方政府据此推出地方版闲置土地处置文件，并对辖区内的闲置土地进行全面清查、梳理、回收。

　　存量土地处置不仅涵盖招商引资、产业准入、征地拆迁、规划调整等多个环节，还涉及行业主管部门、用地企业、政府部门等多个主体。有分析人士指出，近几年，土地闲置的成因愈加复杂，尤其是随着房地产市场进入深度调整期，闲置土地数量也有所增加。因此，完善闲置土地处置政策也迫在眉睫。

　　近年来，不少地方政府因地制宜，探索闲置土地处置的新方法。

　　比如，甘肃省自然资源厅近日印发《2025年全省批而未供和闲置土地处置工作方案》，提出建立批而未供和闲置土地处置台账；分类清理批而未供土地批文；加快推进地方政府专项债券支持土地储备等可操作性措施。

　　相比之下，土地资源并不丰富的深圳，将推出哪些闲置土地处置措施，对于大城市的发展更具参考意义。

　　闲置土地收储有望加快

　　深圳总面积约1997.47平方公里，其中大约443.1平方公里是不可开发的山地和生态保护区。这在一定程度上制约了深圳的新增建设用地规模。

　　另一方面，深圳的产业发展基础雄厚，产业用地需求旺盛。

　　近年来，在深圳市新增建设用地空间资源紧约束条件下，特别是进入经济发展新常态以来，大量新产业、新业态的出现导致现有的土地供应方式难以满足现实需求。因此，推进土地供给侧结构性改革，促进建设用地节约集约利用，就成为各界的主要诉求。

　　针对《意见》提出的“改革闲置土地处置和收回机制”的说法，上海易居房地产研究院副院长严跃进向21世纪经济报道表示，这意味着深圳将重新审视和调整现有的闲置土地处理方式，以更有效地利用土地资源。这一改革将加快盘活的力度和效率，对于后续释放更多土地资源有积极作用。

　　《意见》提出的“完善土地闲置费收取标准与闲置时长挂钩政策”，被认为是改革方向之一。

　　严跃进指出，现有的闲置土地处置办法，也是将土地闲置费收取标准与闲置时长进行挂钩，但具体措施较为简单，无法应对市场变化。未来深圳有可能对该措施进行细化，针对不同的闲置时长，进行多个梯级收费。

　　他表示，此举的本质是增加土地闲置成本，激励土地使用者尽快开发利用土地，减少土地资源的浪费。同时也有可能会释放出一批土地。

　　对于“创新土地盘活利用方式”的表述，严跃进表示，深圳将探索新的土地盘活利用方式，比如通过土地整理、再开发、功能转换等手段，使闲置或低效利用的土地焕发新的活力，提高土地利用效率。

　　在释放出的土地用途上，有望会向重大产业倾斜。

　　此外值得注意的是，今年以来，深圳市尚无收储房地产闲置土地的案例，随着该文件的推出，深圳市有望创新资金和制度支持，加快专项债收储闲置土地的步伐。

　　严跃进还指出，一个灵活且高效的闲置土地盘活机制，本身就是深圳综合改革试点持续推进的重要体现，对于全国尤其是超大城市有重要启示。

　　来源：21世纪经济报道