广州开展历史街区容积率转移 将成城市更新新路径？

最近，北京路一个楼盘项目“削顶瘦身”，建设量将“腾挪”到东莞庄路一地块上，以减少对北京路历史文化风貌的影响。广州这一探索容积率转移的案例，开启了历史街区保护新模式，受到了社会的关注。

采用这一模式，历史城区一些已批未建项目，有望通过容积率转移，将建设量转移到外围城区，从而达到“削顶瘦身”的目的。另一方面，有专家认为，容积率转移有望激发开发商对历史街区进行开发的热情，推进城市更新改造的开展。

容积率转移能否成为推进广州历史文化名城保护的“法宝”？有专家认为，境外成功的经验不一定适应广州现状，开展容积率转移应首先制定明确的操作规范，不能操之过急。

1.焦点

为何要开展容积率转移？

政府回购代价太大

根据2014年底开始生效的《广州市历史文化名城保护规划》，历史城区核心保护范围新建建筑高度控制在12米以下，建设控制地带控制在18米以下，环境协调区控制在30米以下。但在该规划编制前，广州历史城区已经有不少项目办了理建设许可相关手续，但项目多年未能建设，原因包括司法处置、地铁建设资金筹集、城市道路扩建、文物保护需要及有关政策调整等，且大多涉及回迁安置等问题，有的还曾“烂尾”后经司法拍卖重新启动，历史情况相当复杂。这些已批未建项目如何处理成为了广州历史文化名城保护的一大难题。

5月中旬，广州市规委会通过方案会议审议通过了东莞庄路地块控制性详细规划，同意将历史文化街区北京路一建设项目的约1.8万平方米建设量转移到天河区的东莞庄项目，进而北京路项目的建筑高度可以降低38米。这是广州近年来因为历史文化名城保护而进行容积率转移的首个案例。专家认为，容积率转移是保护历史文化街区的重要手段，这一项目获得通过对广州历史文化名城保护意义重大。

据记者了解，对于历史城区已批未建的项目，主要有三种处理方式：一是处于敏感区域，不再新建，地块由政府回购或者置换。二是降低建设量，高度控制在30米以下，政府对于减少的建设量给予一定补偿或者将建设量置换到其他地块。还有第三种方式是地块周边已经存在不少超高建筑，审批未建项目可基本按照批复建设。

专家认为，第一种方式代价太大，政府没有那么大的财力支持，很难大规模使用。2012年8月，为了保护历史文化名城保护，广州市规委会决定将万科大元帅府曾经夺得“地王”的一块土地收回。时任广州市长陈建华当时算了一笔账，政府收回这块土地可能就要花六七亿。2012年，原广州市规划局初步排查发现，全市有1000多宗已批未建，但与名城保护规划有冲突的项目。陈建华曾表示，如果这些项目全部不让建，政府可能要投入两三千亿。

“第三种方式实际上放弃了历史城区限高要求，只能用于特殊情况。”专家认为，广州历史审批有效的超高遗留项目如何处理，最主要只能通过第二种方式。中山大学教授袁奇峰就认为，容积率转移是保护历史文化名城的重要工作，是基石和基本制度。项目产权清晰才能运转。

2.焦点

容积率如何转移？

只能在同一开发商项目间转移

一个项目削减的容积率，可以转移到什么项目中去呢？转移量又是如何确定的？能否在不同开发商项目之间转移呢？

根据规委会审批的情况来看，位于北京路保护区内的港汇华庭项目建设量减少了15432平方米，东莞庄项目接受转移的住宅面积为18828.56平方米。该面积是根据等价值转移的原则来确定的。

该案例中，削减的容积率实际上是在同一个公司两个不同项目之间转移的。根据《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》，在尚未进行文化遗产普查的地块内，已经取得有效的规划批准文件且土地出让或者划拨未超过五年的建设项目，开工前经普查发现历史建筑，且因历史建筑保护导致该建设项目总建筑面积减少的，建设单位可以向城乡规划主管部门申请将减少的建筑面积等价值置换至该单位自有产权、规划用途类似的其他地块。

这也意味着在广州，容积率转移还只能在同一开发商的不同项目之间开展。暨南大学教授胡刚表示，目前国内容积率转移的案例基本上都是在同建设单位内转移，他还没有了解过有项目可以将容积率转移给不同开发商。

华南理工大学教授王世福则表示，容积率转出的目的源于区划中的历史保护，也拓展到城市设计执行。转入的接收地块是政策关键，也是挑战公平的难点。国内目前极少的容积率转移成功案例多是同一业主地块接收。

3.焦点

容积率转移能否大面积推广？

专家认为不能操之过急

在广州，容积率转移还属于新鲜事物，但在一些发达国家和地区，已经有了相对成熟的操作规范。华南理工大学教授王世福曾经提出，广州可以学习境外经验，在全市范围设立容积率转移制度的办法，把老城区无法实现的开发量转移到其他地区，既避免了老城区大拆大建，政府也能从中实现经济平衡。

根据境外经验，如果有业主的建筑被认定为古迹，必须被保留，或政府要征收开发商的土地来建设道路或其他公共设施，但政府没有钱。这些情况下，业主或开发商就相当于把土地捐给政府，政府会补偿一些容积率。这些容积率可以卖给别人，别人接收的容积率，不计入现有容积率中。但由于增加了容积率之后，可能会影响周边建筑的采光和通风等，所以一个项目最多只能接纳40%的容积率补偿。

有专家认为，目前广州如果采取保护历史街区的模式来开发，开发商只能在较大的投入成本之下获得较少的收益，热情不会太高。如果政府通过允许容积移转或奖励容积余量的方式，让开发商在指定的其他地块获得等价值的容积开发权利，或者能极大提高开发商热情，推进城市更新改造的开展。

暨南大学教授胡刚认为，“如果允许容积率转让给其他开发商，一旦整个过程不够公开透明，可能会出现暗箱操作和利益输送。”胡刚表示，容积率转移政策的制定应该是一个渐进的过程，不能操之过急。“如果没有一定的规范，很多项目都搞容积率转移，那整个控制性规划可能都会受到影响。”

专家说法

暨南大学教授胡刚

容积率转移操作规范应明确

广州探索的容积率转移，其总体思路和方向很正确，这种做法在国外也有不少成功的案例，广州可以将其作为名城保护的主推方向之一。但具体操作上有三点应尤其注意。

首先，应该制定详细的操作规范，明确什么情况可以开展容积率转移。如果将容积率从历史城区转移到外围，应该明确允许转移的地点在哪里，转移的容积率是建商业还是住宅，这些都需要明确的操作规范。根据境外成熟的经验来看，一个项目允许转移的容积率是多少有严格的转换规则。这些如果没有明确，一个项目的容积率转移可能就会出现某个领导说算的情况，从而出现暗箱操作，甚至出现利益输送。

其次，一个项目是否允许进行容积率转移，应该有专家委员会进行评审，应该有专业人士对是否需要补偿以及转移补偿的数量及进行科学评估。

最后，容积率转移程序的公平很关键。业主愿不愿意进行容积率转移，专家委员会是否同意，具体操作适用哪条细则，这些都要有一套完善的流程。

名词解释

容积率：是地块内建筑总面积与地块用地面积的比值，是控制地块开发强度的重要指标。