宋丁：一次顺水式政策吹风，可能引发财税模式变革！

　　这一段时间来，大家都把注意力放在大会上面了，有一件看似平常、实际上意义非常重大的政策动向可能被我们忽略了，我觉得这个事需要特别予以关注，因为，它可能引发国家和地方两个层面的财税体制和模式的重大变革！

　　9月24日，国家财政部印发了《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》（财预〔2022〕126号）。即将进入第四季度，今年经济形势又比较严峻，财政部要求各级政府严控“三公”经费管理，这听起来很正常啊，甚至有点例行公事的味道。大家并没有太关注、太渲染这个事，可能和它的“常态化”模样有点关系。

　　然而，就在这份看似平常的文件里面，却包含了一个非常、非常重要的政策表述，我们来看文件里讲了什么：

　　严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口。

　　看看，本来是讲严控“三公”经费支出管理的文件，里面竟然涉及到地方财政中间长期以来最为坚挺也最敏感的土地财政问题。这里面涉及三个问题：

　　问题一：不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入。这是怎么回事呢？原来，目前形势下，房地产已经进入规模化的收缩期，很多地方长期以来依赖卖地获取土地出让收入的机会大幅缩减，很多房企尤其是民营房企都不再拿地，但是很多地方政府仍然指望通过卖地获得更多的财政收入。怎么解决这个矛盾呢？很多地方想到了一个办法，那就是让各地的城投公司扮演购地一方，完成政府土地出让流程。这种交易实际上就是政府左手倒右手，玩了一次“虚拟”交易，但政府账面上看上去实现了土地出让的收入进账。显然，这是一场“虚空”式的土地“内部流转”的游戏，很难持续，尤为长期如此对地方政府财政的良性运行及政府信誉都将产生很大的负面影响。

　　问题二：严禁通过举债储备土地。这是地方政府“虚拟”卖地的必然动能，也是必然结果。因为城投公司本来就是政府的，城投举牌把土地拿下，拿地的钱在财政体系内空转一圈，还是要回到城投名下，同时土地也储备在了城投名下，怎么平衡这个关系呢？形成事实上的城投债务关系，或者叫“举债储备土地”。明面上政府土地出让去除了一次“流拍”的尴尬记录，地方财政也有了一次土地出让金的收入记录，但是，所有的压力都搁置在城投公司框架内，让城投以债务的方式把“锅”背起来。这个增量的城投债最后还是要体现在政府的债务总额增加上面。

　　问题三：不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口。上面的骚操作显然是一种“巧立名目”虚增财政收入的行为，当然财政部要严控。关键是最后一句话：弥补财政收入缺口。解读这个现象就不能停留在对现象表面的分析了。

　　因为，“弥补财政收入缺口”，这让人立刻想到了将近30年来地方政府一直利用土地出让金在做的一件正常的事，就是弥补财政收入缺口。这个事大家都非常清楚，就是上个世纪90年代中期国家在财税体制上面所做的一次非常重大的改革：在国家决定将全国各地财税收入的70%收归中央财政时，为了破解地方政府事权大、财权小的困局，决定将各地的土地出让收入全部留给地方。这项在当时全国土地出让制度还没有完全成型、土地出让收入的重大影响还没有充分显现的条件下做出的政策，后来成为各地政府实现财税收入大幅提升的关键手段，可以说是极大地弥补了各地财政收入的长期缺口，直到目前，很多城市年度财政收入的30%、40%甚至50%还都是来自于土地出让金收入。

　　与这次财政部文件所严控的土地“虚拟”收入不同的是，多年来，各地政府出让的土地大都是被市场力量、包括大量民营房企拿走了，即便是国企拿地，也是用于实际的项目开发，而这次严控的“虚拟”土地交易，是地方政府着眼于账面上的卖地记录，虚增财政收入，土地进入城投储备系统后，不一定有确定的开发实施计划，事实上形成一笔债务，未来则可能在地方政府资产框架内实施“空转”、“二次转让”或其他消化债务的方式。

　　现在，财政部对地方政府这种“虚拟”卖地和依托城投“虚拟”购地的行为推出了严控的政策，看上去很及时，很正确。然而，更大的问题出来了：

　　以土地出让收入弥补财政收入缺口，这是上个世纪90年代中期由国家明确推出的财税改革政策，现在，在房地产业务日渐缩减的大背景下，地方政府依赖卖地获得实际土地收入的机会也将大幅减少，这次严控的“虚拟”卖地现象只不过是多年来获取土地出让收入的一种“变相”策略，是不得已而为之，所谓“不得已”是指：地方政府如果不通过卖地获得财政收入，至少短期内很难找到更加合适的可以比肩土地收入的大规模收入选项。

　　至于依赖扶持产业发展，获取更高的产业税收，这听起来是很美好的事，但对于地方政府来讲，那都是需要花费很大代价都未必能形成真实产能和效果的事，实在不敢过分依赖，也难以很快形成对土地收入的替代效应。

　　这就要回到财政部这个文件的政策诉求上来了，财政部应该明白，严控地方政府“虚拟”卖地虚增土地出让收入，这个举措没错，但是，财政部要切实面对一系列严肃问题：在当年同意地方政府以土地出让收入弥补财政收入缺口的政策实施了20多年的时候，当土地财政难以为继的时候，是否要对当年的这项财税政策和制度进行一次深刻的研讨和修正？是否要对国内房地产行业和市场的深刻变革推出相应的财政政策和土地政策？是否要支持和鼓励地方政府形成一种可以稳健、长期支撑地方经济发展的财税收入政策和制度？

　　我们不得不面对的一个现实是，地方政府是真的缺钱，甚至说是严重缺钱，在卖地收入大幅减少后，地方政府的财政缺口目前还没有找到一种可以在规模上实现替代的弥补模式。无论是未来某个时点上才可能实施的房地产税，还是合理的地方债，无论是庞大的物业存量可能的经营性利润税收，还是更具成长前景的产业税收前景，这些方面都需要积极探讨其实现的可行性，因为，地方政府的财税盘子不能总是处于一种大缺口状态、大亏空状态，这样下去，地方经济的发展都会受到严重影响，进而必然对国家经济的正常发展造成严重拖累。

　　因此，国家部委不但要对地方政府的不恰当做法提出管控，更应该对地方经济的发展提出符合时代要求的、符合地方实际的发展政策和策略来，因为，发展才是硬道理。

　　由此判断，这次财政部文件中看似“顺水式”提及的“不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入”等政策导向，完全有可能对国内已经实施了20多年的土地财政及其相关的财税制度形成一种重大的重新变革的动向和趋势，目的就是通过新财税体制的改革性扶持，让地方政府拥有一种可以规模化替代土地财政的、更加强大的财税收入的动能和机会，让地方经济得以更加稳健的发展。