谢逸枫：广州市城中村立法能解决改造难题吗？答案已经揭晓

　　文/谢逸枫11月22日，市人大常委会发布《广州市城中村改造条例（草案修改稿·征求意见稿）》，向社会各界公开征求意见。这是广州首次针对城中村改造进行的立法，是全国首个将出台的专门针对城中村改造的地方性法规条例。

　　意味着广州市城中村改造的立法加速，预计将于今年12月下旬进行第三次审议并交付表决。市人大常委会已将《广州市城中村改造条例》增列为2023年立法项目，凡是通过立法能解决的问题都全力支持、积极推动，从法律上给予支持。

　　2023年7月17日，市住建局发布关于征集《广州市城中村改造条例（征求意见稿）》意见的公告。2021年7月7日，市住建局发布《广州市城市更新条例（征求意见稿）》，共8章53条，面向公众征询意见。

　　值得注意的是2023年11月22日，市人大常委会发布《广州市城中村改造条例（草案修改稿·征求意见稿）》只有38条。与2021年7月7日，市住建局发布《广州市城市更新条例（征求意见稿）》53条对比，足足缩减了15条。

　　根据市人大常委会发布《广州市城中村改造条例（草案修改稿·征求意见稿）》，全文共计38条，城中村改造意见征求主要涉及，一是立法明的、范围、目标、基本原则（改造模式）、政府与部门职责（改造组织机构）、资金来源。

　　其中改造模式是“政府主导，市场运作”，这是重点的。而“规划先行、依法征收，公众参与、共建共治”，这是改造模式的要求。与2021年7月7日，市住建局发布《广州市城市更新条例（征求意见稿）》内容一致。

　　改造组织机构形成四级的具体改造组织机构，即市-区-街道/镇-村居委、农村集体经济组织。资金来源包括专项补助、地方财政、银行贷款、企业自有资金、社会资金、其他资金。

　　二是税收优惠、改造方式、改造流程、刚性管控、规划先行、产业转型升级、公共设施和安置房建设、公众参与、计划管理、改造意愿征询、改造方案编制、城中村改造方案审核、拟征收土地现状调查。

　　其中税费优惠是享受行政事业性收费和政府性基金减免，相关纳税人按规定享受税收优惠政策。而改造方式是拆除新建、整治提升、拆整结合（混合改造），并且规定三种改造方式的流程时限要求、报批材料清单和审批条件。

　　其中公共设施和安置房建设是教育、医疗等配套公共服务设施的建设费用由市政府负责投入，不计入城中村改造成本。城中村改造应当先行安排安置房项目供地和建设，安置房品质不得低于商品住房水平。

　　改造意愿征询是由区政府组织开展改造意愿征询，经改造项目所在村农村集体经济组织三分之二以上成员和三分之二以上村民同意的，方可启动改造。改造方案编制是由区政府组织编制城中村改造方案并报市政府审定。

　　城中村改造方案应当明确城中村改造项目的改造方式、范围和布局、建设规模和标准、建设时序、运营管理模式和资金平衡方案等内容。编制城中村改造方案应当听取农村集体经济组织、村民和居民以及利害关系人的意见建议，按规定开展专家论证、听证、公告等工作。

　　三是集体土地征地补偿方案编制程序、征收补偿标准、集体土地征收程序、国有土地上房屋征收程序、收回集体土地使用权、不动产产权注销与登记、土地供应、整治提升类城中村改造、保障性住房建设。

　　集体土地征地补偿方案编制程序是按照公平合理、先补偿后搬迁的原则。征地补偿安置方案应当包括征收范围、土地现状、征收目的、补偿方式和标准、安置对象、安置方式、社会保障等内容。

　　编制征地补偿安置方案应当依照法律、法规有关规定进行公告，听取被征收土地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见，并经改造项目所在村农村集体经济组织三分之二以上成员和三分之二以上村民同意。

　　征收补偿标准是征收农民集体所有土地的土地补偿费和安置补助费补偿标准，以及征收土地涉及的村民住宅、其他地上附着物、青苗的补偿标准由区政府按规定拟定并依法逐级报请省政府批准公布后实施。

　　征收集体土地涉及非村民合法产权住宅的，应当对其予以补偿。补偿的具体方式和标准由市人民政府依照法律、法规的规定制定。征收补偿一律按照经依法批准公布的标准公开执行，任何单位和个人不得以任何方式提高、降低或者另行补偿。

　　“城中村改造地块除安置房外的住宅用地及其建筑规模应当按照一定比例配置保障性住房，按规定享受产业发展、土地供应、金融和税费减免等优惠政策”。这个规定一定程度上加大了城中村改造的难度，增加了改造的成本。

　　其中土地供应方式看，是公开方式出让，实行净地供应。市、区政府组织实施的城中村改造项目涉及土地供应的，除按规定可以划拨的以外，应当以公开方式出让，并实行净地供应。

　　区政府组织实施城中村改造项目征收补偿工作，在确定规划指标、合作单位选择条件和净地出让等前提下，按照提前公告、公开择优原则，通过竞争性准入机制，组织采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商等方式，选择优质合作单位，相应城中村改造项目内土地可依法实施综合评价出让或者带设计方案出让。

　　四是改造项目实施监管机制、改造后运维管理、城中村社会综合治理、村民社会保障、行政机关及其工作人员法律责任、有关单位和个人法律责任、土地征收和补偿安置法律责任。

　　总体看《广州市城中村改造条例（草案修改稿·征求意见稿）》涉及各个方面，框架齐全，内容丰富，概况全，亮点多，具有明显的地方特色，即广州模式。深圳、北京、上海、杭州等一二线城市的城中村改造立法可以借鉴、参考。

　　《广州市城中村改造条例（草案修改稿·征求意见稿）》一旦通过立法，将对全国城中村改造立法具有示范意义。有利加快城中村改造速度，有利加快城市住房供应，有利加快产业转型升级，有利加快商品房去库存。

　　2023年10月底通过的《广州市城中村改造专项规划（2021-2035年）》显示，至2035年广州累计推进城市更新约300平方公里（含城中村改造155平方公里）。通过微改造、混合改造、全面改造多种方式并举，推动低效存量土地的盘活再利用。

　　这个城市更新项目的规划目标将持续到2035年，涵盖了广州市内的165个城中村，其中包括150个全面改造项目和15个混合改造项目，这些项目主要分布在中心城区。这些城中村总面积约为135平方公里，相当于广州市未来五年的建设用地规模。

　　上述规划还提出，优化成本核算与征拆标准，探索房票安置政策机制，拓宽城中村改造资金支持渠道等策略，破解城中村改造难题，提升改造效率。而2023年9月，广州成立了安居集团，将城中村改造纳入保障性住房筹集的重要渠道。

　　10月7日《海珠区凤和片区城市更新单元详细规划》公示。17日黄埔区庙头旧村改造项目首开区开工。19日海珠区沥滘旧村改造项目7个地块举行开工启动仪式。11月13日黄埔区长岭街道水西社区（元贝片）旧村改造项目正式签约敏捷集团。

　　广州积极探索城中村改造的新思路新方式，坚持“净地出让”，在重点片区开展城中村改造“统筹做地”试点。目前，广州正大力推动广州新中轴（海珠）片区、广州火车站片区、罗冲围片区、环五山创新策源区等4个市重点片区改造新模式试点工作。

　　即便《广州市城中村改造条例（草案修改稿·征求意见稿）》通过及立法通过，《广州市城中村改造条例》依然缺乏可操作性、执行性，并且实践操作中难解决城中村改造出现的难题，因为缺乏实施细则、配套法规、相关政策。

　　一是缺乏《广州市城中村改造条例（草案修改稿·征求意见稿）》的配套法规，处理意见、相关制度政策。二是缺乏《广州市城中村改造条例》实施细则。三是缺乏广州市每区的城中村改造实施细则，因为城中村状况不一样。

　　《广州市城中村改造条例（草案修改稿·征求意见稿）》核心的内容比较概况化、笼统化、弹性大，涉及到具体的内容、数据问题，缺乏标准化、量化，可参考化。因此，立法能否解决城中村难题，关键是解决“三个缺乏”。