宋大涵:征地补偿机制不完善 土改讲究公平原则

　　12月27日，十一届全国人大常委会第三十次会议分组审议了土地管理法修正案草案。

　　据悉，本次修改删除了现行法第47条中按照被征收土地的原用途给予补偿，以及土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍的内容。现行土地管理法自1986年公布以来，历经1988年第一次修正、1988年8月全面修订、2004年8月第三次修正。

　　“当前最突出的问题是在征地补偿工作中存在征地程序不完善，”国务院法制办主任宋大涵在作草案说明时表示，“法定补偿办法存在缺陷，标准偏低且规定过死，被征地农民长远生计保障不足，一些地方违法违规征地、强占乱占农民土地的现象时有发生，成为影响社会稳定的重要问题。”

　　确定“公平补偿”原则

　　“现行征地补偿制度是由土地管理法确定的，最关键的条款是第47条。”宋大涵说。

　　此前，全国各地频发的征地补偿纠纷，多是由于征地补偿款太低的缘故，如去年广东乌坎事件。统计显示，近十年来中国农村所发生的重大事件有半数以上是因为土地问题。

　　这与此前的土地管理法相关规定有关。

　　依照现行的土地管理法，其第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿;征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费;土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。

　　对此，宋大涵认为，从补偿原则看，原47条的规定没有综合考虑土地年产值以外的其他因素，包括土地区位、供求关系以及土地对农民的就业和社会保障功能。而从补偿标准看，“‘30倍上限’规定过死，不适应不断变化的经济社会发展情况和各地不同情况”。

　　为此，在本次提交审议的草案第47条第一款中，明确修改为：“征收农民集体所有的土地，应当依照合法、公正、公开的原则制定严格的程序，给予公平补偿”。

　　其实，公平补偿是大多数市场经济国家土地征收补偿的基本原则。中国自2011年1月起实行的《国有土地房屋征收与补偿条例》中亦规定，征收国有土地上的房屋应给予公平补偿。

　　因此，本次修正草案删除了现行第47条中关于“按照被征收土地原用途给予补偿”以及“土地补偿费和安置补偿费总合不超过土地被征收前三年平均年产值30倍”的内容，而是改为公平补偿。

　　国土资源部部长徐绍史在此前所做的《国务院关于土地管理和矿产资源开发利用及保护情况的报告》上透露，从2008年至2011年，用于征地拆迁补偿、农民补助等支出3.5万亿元，2500多万被征地农民纳入社会保障。

　　有参与分组审议的委员表示，“这个数字还可以，但是真正到农民手上的有多少?我们关心的是农民得到实惠的有多少。希望通过修法，能够在法律上真正保护被征土地农民的权益。”

　　三项变五项

　　除了确立补偿原则之外，土地管理法修正案草案在补偿内容中增加了对宅基地的补偿和社会保障补偿的内容。

　　“补偿内容由三项变成五项。草案在现行第47条规定的土地补偿、安置补助和青苗地上附着物补偿的基础上，把村民的住宅从地上附着物中单列出来，并新加了社会保障的补偿。”有参与立法者介绍。

　　据上述人士介绍，从补偿的内容上看，现行的规定也没有规定被征地农民的社会保障费用的安排问题，需要与《物权法》关于征收集体所有的土地应当依法安排被征地农民的社会保障费用的规定需要做个衔接。

　　“根据各地普遍将农村村民住宅单独进行补偿的实际，也需要将村民的住宅从附着物中独立出来，在法律中明确单独给予补偿。”

　　至于具体的补偿标准，土地管理法修正案草案中并没有明确规定，而是强调：征收农民集体土地补偿安置的具体办法，由国务院制定;依照国务院制定的具体办法，省、自治区、直辖市可以规定补偿安置的具体标准。

　　“分两步走，先集中精力对第47条进行修改，待土地管理法修正案通过后，由国务院制定条例。”宋大涵说。