谢逸枫：70年产权自动续期离一锤定音还有多远？

　　文/谢逸枫

　　中国房地产市场制度正在深入改革深水区，70年住宅建设用地使用权到期自动续期，《民法典》一锤定音。2020年5月28日通过的2021年正式实施的《民法典》，第359条规定：住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定。非住宅建设用地使用权届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定;没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。

　　笔者认为，意味着70年不动产权到期自动续期，终于不要担心房子收回了。《民法典》，第359条意义重大。尽管住宅建设用地使用权的内容只有短短几个字，意义非凡。住宅建设用地使用权期限70年到期后怎么办，关系到每一个老百姓的切身利益。本次民法典虽然并没有作出明确具体的规定，但是作出了一个原则性规定，即住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定。说明土地使用权到期后，使用权人可以继续使用。

　　至于是否自动续期、如何续期、续期多长、产权类型、是否续费、续费收费标准是什么、是否与房地税立法有关的核心问题，还有待《民法典》、《物权法》、《城市房地产管理法》、《土地管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的法律和行政法规进一步细化明确规定。如何形成全社会对公民财产长期受保护的良好和稳定预期，民法典给其他立法留出了空间。

　　笔者研究发现，《民法典》第359条的条款，没有完全解决70年不动产权到期之后一系列的问题，包括是否自动续期、如何续期、续期多长、产权类型、是否续费、续费收费标准是什么、是否与房地税立法有关的核心问题。准确的讲，只比2007年《物权法》规定的增加了“续费”内容，即《民法典(草案)》在原有的“续期”内容“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期”后面，加上了“续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理”这一“续费”内容。因此，《民法典》对于“70年住宅建设用地使用权到期”之后问题没有彻底的解决，还需要修订法律法规。

　　70年住宅建设用地使用权到期如何处理，一直是所有购房者和房屋所有者最大心结与忧虑。根源于中国特色的土地制度，即两权一制的两权分离。土地的所有制形式，包括城市国家所有权和农村和城市郊区集体所权。公民个人，即使拥有房子的70年产权，却没有土地产权，只是拥有70年的土地使用权。这土地制度所带来70年住宅建设用地使用权到期之后的不确定性，埋下房子所有权、土地使用权的房产财产安全隐患，不利于保护私有财产，不利于房地产市场、社会、家庭、个人情绪的稳定。

　　中国土地制度有三个特点，实行土地公有制、土地国有制和土地集体所有制并存。城市市区土地归国家所有，农村和城市郊区的土地归集体所有、土地所有权与土地使用权分离。土地使用权可转让，转让方式包括有偿出让和无偿划拨两大类，其中有偿出让包括招拍挂和协议。2006年-2016年“招拍挂”、协议、划拨转让土地比例为 44:10:46，“招拍挂”是土地有偿出让的主要方式。

　　以耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理模式。1998年修订的《土地管理法》，规定我国实行土地用途管制制度。城乡二元土地制度，城市国有土地使用权可有偿出让，按《城市管理法》规定，农村集体土地必须被征用转为国有土地才能出让。二元土地制度导致形成地方政府土地一级市场垄断，农村集体建设用地难以直接入市，造成土地闲置和私建小产权房等市场混乱。目前集体经营性用地与国有土地同等入市、同权同价改革率先获得突破。

　　其一是能否自动续期?实上， 13年前，2007年全国人大通过的《物权法》，就已经对建设用地使用权续期作了规定。《物权法》第149条规定，建设用地使用权续期及土地上的房屋及其他不动产归属。住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定;没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。

　　对比目前《民法典(草案)》和2007年的《物权法》发现：《民法典》在原有的“续期”内容“住宅建设用地使用权期限届满的，自动续期”后面，加上了“续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定办理”这一“续费”内容。按照2020年5月28(2021年1月1日起实施)《民法典》第359条、2007年10月1日《物权法》第149条、2019年修正的《城市房地产管理法》第22条、1990年5月19日《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第41条，是完全可以自动续期的。

　　其二是如何续期?由于续期的方式，目前法律规定，应当至迟于届满前一年申请续期。而温州免费续期的案例，属于特殊情况。续期的方式，不需要申请，只要到期，主动去办理交易和登记手续即可，并且是免费自动续期。温州土地使用权到期续费事件缘起2016年4月，温州有一批20年产权的房子，将陆续到期。如果要续期，必须缴纳占房价总额约三分之一的土地出让金。温州部分市民因土地使用年限到期或即将到期，交易价不超过100万的房子面临要花费数十万元(房产交易价的1/3到一半)的高额土地出让金“买地”才能重新办理土地证。

　　1994年在不超过70年的前提下，温州市为了顺利推进国有土地使用权出让工作，将土地使用权按20年-70年分档，由受让方自行选择办理出让手续，并交纳相应的土地出让金额，由此便出现了一批住宅用地的使用权期限为20年的特殊情况。从2015年开始，20年期限的这批住宅土地使用权到期或即将面临到期。据温州市国土资源局初步摸索和排查，仅在温州市区，土地使用年限在2017年12月31日前过期的房产就有600多套。

　　2016年4月20日，国土资源部门、浙江省国土资源厅组成联合调研组赴浙江省温州市调研指导住宅土地使用权20年到期的延长问题，温州市国土局表示，目前后续政策正在制定过程中，具体信息不方便对外透露，但在制定政策的过程中会综合考虑目前温州市房价、土地价格、居民人均收入、20年前的土地价格等因素。对于深圳的案例对此是否具有借鉴意义的问题，各地有各地的情况，温州与深圳并不一样。

　　1994年深圳出台文件规定土地使用权最高使用年限为50年，1995年9月15日对该文件进行了修改，规定土地使用权最高使用年限为70年，不同用途的土地使用年限按照国家规定执行。2016年4月19日晚，深圳市规划和国土资源委员会发文称，深圳市规划和国土资源委员会决定，1995年9月18日前与深圳市规划和国土局已签订《土地使用权出让合同》的土地，顺延至国家法定最高年期，不用补交地价款。

　　2016年，针对温州当地20年住房土地使用权到期问题，国土资源部门2016年12月23日正式发布过渡性安排办法，温州等地少数住房土地使用权到期后“两不一正常”：不需要提出续期申请、不收取费用、正常办理交易和登记手续，涉及“土地使用期限”，仍填写该住宅建设用地使用权的原起始日期和到期日期。温州按照这一精神办理住宅建设用地使用权到期的交易登记，事情这才得以解决，同时为住宅产权免费自动续期开了先河。

　　笔者认为，国土资源部门所说的“过渡性”，实质上就是特殊性与历史性及法律的不完善性因素同时存在。不可作为70年住宅建设用地使用权到期免费自动续期的案例借鉴，没有任何的可参照性。不可作为未来“70年住宅建设用地使用权到期”免费自动续期的立法根据与依据。说明这是为立法留想像空间，目的是避免国有资产流失。一方面是未来具体是否收费等问题，还需要法律来定，现在拿不准。另一方面是大范围、大规模的70年住宅建设用地使用权到期房子还没到来，先做临时性处理。

　　温州当地20年住房土地使用权到期问题案例是特殊的。首先是不需要提出续期申请。因为根据《物权法》第149条规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。”所以少数住宅建设用地使用期间届满的权利人不需要专门提出续期申请。其次是市县国土资源主管部门不收取相关费用。国家法律没有规定之前，不作出任何收费的决定。最后是国土资源部门特别批准的过渡性安排办法。

　　第一是《民法典》第359条规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定。非住宅建设用地使用权届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定;没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。

　　第二是《物权法》第149条规定，建设用地使用权续期及土地上的房屋及其他不动产归属。住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定;没有约定或者约定不明确的， 依照法律、行政法规的规定办理。

　　第三是《城市房地产管理法》第22条规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要 收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。

　　第四是《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第41条规定，土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。

　　其三是续期时长，续期后土地使用权是多长时间?目前法律没有明确规定，一次续期多少年。是按照70年，40年，50年的规定，还是另有规定，不明确。按照温州当地20年住房土地使用权到期的做法，续期的时间还是20年。根据1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定，土地使用权出让最高年限按下列用途确定，居住用地70年，工业用地50年，教育、科技、文化、卫生、体育用地年限为50年，商业、旅游、娱乐用地40年，仓储用地50年，综合或者其他用地50年。

　　由于国内的住宅、公寓、商铺、写字楼、小产权之间的差异不只在土地价格、房子价格。考虑到土地性质、位置、区域及城市不同，未来待遇大相径庭。到底如何续期，住宅用地和非住宅用地的待遇可谓大相径庭。根据法律，住宅用地可自动续期，而非住宅用地则依照法律规定处理，目前并无法律规定支持非住宅用地自动续期，这意味着商业用地、工业用地大概率不在豁免之列，除非是公共利益、政府等建筑物可以。

　　5月20日，自然资源部门印发了《关于加快宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作的通知》，对小产权房发出了强烈警示信号，不得办理登记，不得通过登记将违法用地合法化。因此，房子产权始终是大问题，识别房子背后的土地性质变得尤为关键。70年产权可自动续期，法律层面的意义不言而喻。一方面，房屋产权是从开发商拿地开始就计算的，买房者一般很难享有完整的70年产权，一定会打个折扣。

　　另一方面，商品房的建筑寿命远没你想象的高，从建筑质量发展周期来算，钢筋混凝土建筑寿命只有30-50年。实际上，中国小区设计寿命就是几十年，往往住了十来年就换，而且是逼得你不得不换。因为按我国目前房屋质量来看，想要住70年，除非中间大修2次、或拆了重建。毕竟，要想让70年产权具备现实意义，可没那么容易。买得起房只是第一步，会养房且能让小区常年如新，显得更关键。

　　其四是产权类型，是不是所有产权都可以续期。住宅、商住、写字楼、商铺、公寓的产权的土地用途、产权年限、房子性质是完全不一样的，有国家、集体、私人的，还40年、50年、70年，甚至还有20年的，况且房子的类型非常多，商品房与非商品房的。究竟哪些房子、物业，能够续期或者是申请产权使用权，都需要法律明确的规定。深圳国商大厦产权在10多年前到期时，面临不交钱就不能进行置换、抵押，因此大厦很多业主一次性补缴了20年的土地使用费。

　　国外都是永久产权，美国、日本、澳大利亚、泰国、法国、英国、马来西亚。美国的房子产权包括土地和房屋，每半年征收一次房地产税，只要你按时缴缴税，房子才算真正是你的。美国房产税各州都不同，为1%~1.5%，假如你花100万美元买了一套房，每年都要缴纳3万美元的房产税，折合下来，等于你33年又买了套房。如果你在美国买房想给你的孩子，对不起，你得交一大笔遗产税。因此，美国能够用税收代替土地财政收入，地方不用担心财政。

　　日本的房子产权包括房子使用权是永久的，土地的使用期限可永久使用。最大的压力就是房产持有税费高，每年都要交国税的固定资产税、都市计划税，物业管理费，修缮费，中介代管费、个人所得税等，税收达到十几个点以上。英国的房子产权分为永久产权、租赁使用权两种。永久产权是指这块地永远归户主私人所有，不需要交任何租金。租赁产权指房子是你的，地皮归政府或者别人所有，所以每年要交一笔地面租金。

　　澳大利亚的房子享有永久产权，房屋拥有者享用土地和房屋的产权和使用权，并可永久拥有这一权利。泰国的房子是永久产权，而且无房产税，1000万以下房产不收遗产税。马来西亚，马来西亚房大部分房产为永久地契产权，购房者永久拥有房屋的所有权，永久拥有房屋下面和周围特定面积的土地所有权。因此，与中国40年、50年、70年土地使用权比较，还要一次性缴纳税费，中国的土地价格自然不会低，房价自然难降。

　　波兰，有一种永久产权叫做永久使用权。这种权利说是永久，实际上在40-99年之间，到期后可以申请续期，跟中国目前的产权制度有点相近。购房者通常是一次性支付土地总市值15%-25%的初始费用(相当于房价)，然后根据用途不同，支付最低0.3%、最高不超过3%的年费。按照波兰的计算比率，那些需要支付房产税国家的永久产权房产，实际的房价可能是现在的5倍。

　　其五是续期收费还是免费?收费还是免费，这有着本质的不同。如果免费且自动续期，就是永久使用权。譬如2016年的温州市县国土资源主管部门表示，不收取相关费用，因为国家法律没有规定之前，不作出任何收费的决定。按照2020年5月28(2021年1月1日起实施)《民法典》第359条、2019年修正的《城市房地产管理法》第22条、1990年5月19日《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第41条，是要缴费的，是收费的，不是免费的，说明不是永久使用权。

　　目前2019年修正的《城市房地产管理法》第22条、1990年5月19日《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第41条规定，土地使用权到期，续费是肯定的。在收费问题上如此引而不发，自然使人担心，后面的收费不是一个小数目。因为市场经济讲产权、讲预期稳定，以使资源得到最佳配置。收费问题不明确，意味着房子的产权不稳定。买卖的是有人需要卖房、抵押，获得发展资金，有人需要改善居住条件，然而，不稳定的产权却使得双方的改善无法发生，这是资源的极大浪费。

　　如果到期，不续期，或者是续期不缴纳费用的，地方政府是有权收回土地使用权的。由于《民法典》第359条规定，只做原则性规定，续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定。而《物权法》第149条规定，未明确提及续期后的费用及相关问题，导致使用权到期的处理存在模糊的地带。毫无疑问，对于住宅用地，自动续期将是大原则，收费是肯定的，收费的标准还需要完善法律的规定。而非住宅用地，要补缴土地出让金与税费。

　　根据2016年11月27日，关于完善产权保护制度依法保护产权的意见看，在多处对于公众关心的土地与房屋财产问题，作了说明和安排，明确提出，研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排、细化规范征收征用法定权限和程序、赋予农民更多财产权利等。就《民法典》、《物权法》方面的土地使用权到期续费问题，存在争议。就关于土地使用权到期是否需要续费，从2016年温州案例的过渡办法上看不出明确答案。

　　按照法学角度，土地使用权到期应当续费。这是国家土地公有、土地利用有期限以及我国土地管理法和城市房地产管理法确立下来的两个原则。20年、50年以及70年不同的土地使用权应当有所区分。如果将来到期不续费，还存在的问题是，当前的土地出让制度至少在住宅方面难以为继。本来新的房子比老的房子更值钱，但是由于老的房子不再需要交土地出让金了，大家就更倾向于去买二手房。整个市场秩序会乱。

　　按照温州的土地使用权到期的业主说法，能够接受续交土地出让金，但不能太高。如果按照此前鹿城区国土分局下属的评估机构的评估结果，需要缴纳接近目前房价三分之一的土地出让金，绝对不会交。希望仍能按照20年前的标准缴纳。按照官方的说法，20年间温州的土地及楼市价格飙涨，如果仍按照20年前的标准缴纳，对缴纳70年土地出让金的业主不公平，间接否定了这种可能性。1997和1998年，温州市的房价每平方米不足3000元，而现在新房的价格为每平方米3万元，土地出让金也应该按照一定的比例浮动。

　　温州事件的解决方案是搁置争议的态度，并没有解决当前土地出让制度的矛盾问题。建议土地使用权到期可以采取两步走。第一步，无偿续期，即到期后居民可以拿着房产证到不动产登记处延期。这叫自动延期。第二步，拿到新的70年续期证之后，需要交费。比如每年向国家缴纳一定费用。才符合法律和政策效率与公平的本义。

　　温州少数物业是20年周期，远远低于常规的50-70年，未明确其他住宅土地是否能够无偿到期续期。正常年限的土地，就是40年、50年、70年限土地使用权，未来缴纳一定的费用续期是大趋势。这种缴纳的方式，是按照税费形式，还是按照缴纳土地出让金的续期形式会影响未来房地产市场的走势。目前中国70年产权，只是临时法律规定、政策。因为国外大部分的私有产权都是无限年限，用房产税或者物业税等来代替、弥补政府的土地出让金收入。

　　第一是《民法典》第359条规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。续期费用的缴纳或者减免，依照法律、行政法规的规定。非住宅建设用地使用权届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定;没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。

　　第二是《物权法》第149条规定，建设用地使用权续期及土地上的房屋及其他不动产归属。住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定;没有约定或者约定不明确的， 依照法律、行政法规的规定办理。

　　第三是《城市房地产管理法》第22条规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要 收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。

　　第四是《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第41条规定，土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。

　　其六是续费，按照什么标准来收费。如果按照土地出让当时的标准，再缴纳一次土地出让金，那岂不是花接近新房的代价，再买一次自己70年房龄的老房子吗?而且中国的民用建筑寿命只有50年，当这些住宅存在70年之后，即使没有成为危房，也已经超过正常的使用寿命了，就建筑本身的价值来说，几乎为零。如果那时还要再缴纳一次按土地出让时标准的出让金，来续约土地使用权，是不是买新房更划算。

　　如果是参考温州官方所说的以现在土地出让金的三分之一作为续期费用，费用依然是好高。房地产税其实最根本的还是立法上的法理障碍。70年土地使用权、已经缴纳的土地出让金和未来可能征收的房地产税，在法理上存在矛盾和障碍。目前《民法典》，把续期费用的缴纳或减免，定为“依照法律、行政法规的规定办理”。但关于收费的标准，现在既没有法律，也没有行政法规，所以公众关切的70年土地使用权到期之后仍是悬念，心结并没有真正解开。

　　其七是否与房地税立法有关的核心问题。除了70年产权续期，不动产统一登记、全国住房信息联网都是在为房地产税立法下伏笔。房地产税(时称物业税)从2003年提出，已经过去整整17年。而2013年提出房地产税立法，也已经过去整整7年。迄今为止，房地产税立法没有任何实质性的进展。今年报告中根本没有提房地产税。房地产税3-5年内出台，绝对不是板上钉钉的，未来土地财政模式依然存在。不管是3年、5年、10年，房地产税都不是未来影响中国楼市的最大变量之一。

　　现在的房地产市场与经济及房地产制度的基础已经不具备大幅度税种改革的基础。经济发展模式与分税制的背景之下，经济依赖房地产较强，地方依赖土地财政。这种情况下，房地产税不可能在经济需要房地产的情况下盲目出台，况且房地产税存在法理及税种制度的冲突。所以在房地产依然是经济重要支撑的情况下，房地产税不会在3年-5年内不会出台。

　　来源：咚咚找房