谢逸枫：40周年礼包能否于2035年打破深圳房价天花板？

　　来源：咚咚找房   文/谢逸枫

　　国庆楼市之后，万众瞩目的2020年10月11日《深圳先行示范区综合改革试点实施方案》终于出炉，让深圳特区经济建立40周年更加值得有意义。笔者注意到，这份包含无限前景的“实施方案”，没有一字提到城市、土地的对外扩容、直辖，却对土地管理制度的放权先走一步，意味着深圳的土地制度管理改革已经深入到更深层次，探索未来土地管理制度突破的可能性，全方位巩固、提升深圳的位置、城市、经济的竞争力、政治的地位、金融的影响力。

　　笔者可以讲，这份送给深圳的礼物，好比是一份难得的礼包，一份心意的红包，让深圳的未来更加明朗。其最大的意义在于全面落实2019年8月18日发布《支持深圳建设先行示范区意见》。先行示范区的一词，来源于2018年初深圳的“2050规划”，提出深圳要做“社会主义现代化先行区”。2018年12月，改名“先行示范区”，到2019年8月18日发布《意见》，《示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》，将成为深圳主动探索未来发展的方向与目标及行动线路的最高指导纲领。

　　深圳新的历史使命、发展目标非常明确，要在原有的计划单列市、经济特区市、相对独立的财权、先行示范区改革权、立法权的优势基础与证券交易所的强大资源上，要到2025年，要跻身“全球城市”前列，建成“现代化国际化创新型城市”。到2035年，建成全球“创新创业创意之都”，成为“社会主义现代化强国的城市范例”。到2050年，成为“全球标杆城市”。这个定位、发展目标非常的高，除北京、上海之后，放眼全国，没有任何可对比的城市。

　　即使是省会城市、门户城市、国家中心城市、南沙国家新区、自贸区的广州，包括传统产业强与正在筹备的广州货交易所（目前中国有四大期货，分别为郑州商品交易所、上海期货交易所、大连商品交易所、上海证券交易所和深圳证券交易所共同发起设立的中国金融期货交易所，位于上海）资源，都无法可比。深圳已经全面的超过广州，广州未来还需要努力，至少在未来20年到30年，广州是无法超过深圳的，

　　2020年的1011的行动方案与2019年818的意见纲领，就是鼓励深圳回到改革开放原点，全面突破现在的制度，大刀砍，大胆试，大胆走，不要缩手缩脚，要放手一破。笔者告诉大家，尽管没有创新，不是什么大礼包，只是为了落实2019年818的意见，却能够让深圳享受到红利。就是赋予深圳在重点领域和关键环节改革上更多自主权”。简单说，就是继续“放权”，并且是全方位、全领域，范围、力度更大。

　　提升深圳政治、区域地位的条件下，继续授予更高更多的制度、城市、经济、金融、资本、土地、市场、司法、财政等改革权力。让深圳继续去摸着石头探索发展之路，成功之后，再复制到深圳、深圳合作区，再到全国。即使是错了也不怕。应该讲，深圳的优惠政策，未来会越来越多，红利越来越多，未来的发展前景非常的好。

　　深圳未来要探索的这些内容，涉及到土地制度、知识产权保护、金融教育领域开放、大数据、资本市场、技术转化、国际化人才引进、法治创新等等方方面面（就是围绕着“五位一体”）。这些细项，涉及的都是在未来面临的最为困难的瓶颈，每一个都是重大的突破。这个突破的使命，给到了深圳。放眼全全国，可能唯有深圳能干这活儿。具体深圳会怎么干，自己都未必很清楚，全国都不知道，反正就是干。

　　深圳通过获得制度改革、权力、经济的放权，解决教育、医疗、专利成果转化、数字、货币等资本的问题。最后形成一批可复制可推广的制度成果，再实施到具体的领域，围绕“要素市场化配置、营商环境优化、城市空间统筹利用”等方面，让深圳成为“全球城市”前列，建成“现代化国际化创新型城市”。建成全球“创新创业创意之都”，成为“社会主义现代化强国的城市范例”，最后成为“全球标杆城市”。

　　笔者注意到，方案与房地产直接有关系，就是土地管理制度的深化探索。由于对城市扩容、土地扩容、直辖等内容都是一字未提，却对土地管理制度上的改革方向提供了大量指导意见。可以看出，深圳的示范先行区，最先放权的就是深圳土地管理制度的放权，因为深圳最大的发展瓶颈、局限、极限，在于城市空间与土地空间无法再突破。土地指标，直接关系到深圳产业、人才、房价、供求关系、资源重新分配。

　　未来，深圳土地管理制度要“扩权”，主要有五个方面。其一是东莞、惠州、汕头的合作。深汕特别合作区、深莞合作区。其二是自行立法改变土地性质，集体用地、农用地、工业用地、存量建设用地可以转为商品房建设用地。其三是提高居住用地占比要大升。其四是小产权房要转正的预期。其五是往地下发展。深圳仅有1997平方公里面积，只剩20%的宅地未开发。

　　值得注意的是，文件里提及“按程序赋予深圳占用林地省级审核权限”，这能给深圳释放多少建设用地尚难以估算。因为生态红线的保护要求限制。深圳房价，之所以最高，除了经济活跃、人口增长快之外，土地缺乏、住宅用地供应量小是最重要的原因。数据显示，过去十年，深圳住宅用地成交面积为431.5万平方米，位居103个城市中倒数第四。就是说，至少有数十个普通地级市的住宅用地供应量是超过深圳的。

　　支持（深圳）在土地管理制度上深化探索，实际上就是权力下放。将GWY可以授权的永久基本农田以外的农用地转为建设用地审批事项委托深圳市政府批准。这和之前国家已经发布的政策一致，意味着城中村改造以及其他农地，深圳可以用来优先改为住宅用地，以较大幅度提高商品房特别是安居房人才房的用地。过去，深圳是一个出口导向型的工业型城市。目前，深圳工业用地仍保留30%的红线范围，而住宅用地比例仅有18%。

　　对于存量建设用地和工业用地的盘活，一方面可以将低效工业厂房仓库转化为住宅用途，使工改租、商改租更为顺畅。另一方面，也可以使得土地得到更高效的利用。比如说，实行二三产业混合用地，能打破一宗地只能有一种用地性质的城市用地管理模式，可以底层建设工厂，高层建设商业办公楼，提高规划建设用地建筑的容积率，在单位面积内产生更多的经济和社会效益。

　　事实上在2020年8月自然资源部门发出的文件，都有提到土地管理制度的突破，讲的更详细更深入。包括“只征不转”扩大生态空间，二三产业混合，探索地下、海域空间，全国性耕地占补平衡跨区交易，合同约定土地闲置收费标准，永久基本农田以外的农地转性审批，土地使用权期满续期操作等，都是非常全面的。

　　目前与未来深圳的房价高企，主要原因是供不应求，人多地少。深圳的面积确实小，更大的问题在于土地供给的结构性失衡。2015年的《城市建设与土地利用十三五规划（2016-2020）》规定，生态控制线不少于974平方公里，划定了270平方公里的“工业用地红线”。生态控制线和工业用地红线，合计土地1244平方公里，占深圳土地面积的62%。而居住用地至今还不到20%。

　　未来，深圳会迎来更多的住宅用地供应，为2035年住宅用地达到25%的目标铺平道路。所以，在土地用途管制上明确赋予深圳更大用地自主权，确实可以盘活一些土地用于居住，缓解供需失衡。但是即使2035年达到了目标，深圳的居住用地比例依然远远低于全国平均约33%的水平，更低于国际上40%以上的水平。

　　如果如果50%的生态红线不变，也不靠对外扩容，只靠改造存量土地去释放发展空间，对于深圳楼市上涨动力的抑制，确实是有限的。短期内不会造成住宅用地的增加，不过，到2035年前，每年提供10万套房源的“任务”并没有变，关键的问题是土地供应怎么解决，一直是非常艰难的问题。解决房价、土地供应、供需关系的最根本问题，就是解决土地来源。

　　目前扩权不扩容。未来解决的办法，一是城市扩容。深圳与东莞、惠州的合作，深圳主导的合作区，或者是把东莞、惠州与深圳的最靠近区域，纳入深圳市。深圳作为计划单列市，东莞、惠州等地一旦合作，应该是受益的，深圳无论是直辖还是扩容，扩容的规划，短期是不现实的。如何找到一条解决的办法，还需要继续的探索。

　　其二是盘活存量土地。深圳常住人口1300多万人，实际管理人口可能超过2200万人，城市面积却不到2000平方公里，而广州为7434.4平方公里，上海为6340.5平方公里，北京则高达1.6万平方公里。深圳居住用地占比18%，低于国家相关标准中25%～40%的下限，而国际上一般是40%以上。

　　事实上，深圳曾在2017年对深圳城中村做过普查，彼时他们得到一组数据——深圳城中村的建设用地达到321平方公里，占全市的31%，建筑总量达4.5亿平方米，占全市建筑总量的43%。但这些庞大的存量建筑存在多种问题，一方面，城中村里面有大量的工业区，以出租经济为主，经济效率低，产业空间粗放，品质待提升。

　　另一方面，深圳城中村的土地权属不清，违建量大。截至2016年底，城中村内违建总建筑面积达到4.19亿平方米。2004年开始，城中村的城市更新一直被深圳视为盘活城市内部存量用地的关键路径。伴随着深圳迎来产业转型升级革命，“工改工”类城市更新更是在2013-2018年站上“风口”，这个期间，将现有存量工业用地或旧工业区升级改造为M0（新型产业用地），成为“工改工”的落脚点。

　　MO便是过去六年间深圳在二三产业混合用地制度上的一个探索。根据合一城市更新集团的统计数据，截至2020年10月，深圳已计划立项的工改综合类更新项目102个，其中，工改产商类（二三产业混合用地）占比高达85%。推进二三产业混合用地，这些年深圳一直在做，目标在于提高土地的使用效率。

　　值得注意的是深圳在土地管理制度上，确实是首先“扩权”。应该讲，深圳可以释放部分永基田之外的耕地（大约是18平方公里）用来建设住宅，可以探索不改变生态线基础下的新开发模式，可以适当缩减30%的工业用地红线用来建设住宅，以及是否可以通过存量的旧村改造来建设住宅等。

　　上面这些内容，除了第一个耕地的意义比较直接，其它的，深圳早几年前都已经在这么操作了。比如工业用地红线，深圳的规划里原本就规定工业用地红线不低于30%是在2020年之前，2020年是最后1年，接下来有没有这个政策，深圳都会适当压缩工业。通过小产权房改造释放住宅，深圳最近几年的思路是棚改、旧改都要配备一定数量乃至全部的公共住房。

　　因此，土地的放权，的确能够强化深圳提高居住用地比重的预期。不过，相对于深圳强大的人口吸附能力，依然是杯水车薪。因为深圳一年的人口增长超过30万以上，之前，深圳提出“学新加坡模式”。新加坡模式的核心就是组屋制度，这一制度的核心是政府提供大量的公共住房，新加坡有80%以上的人口居住在组屋里，这背后势必需要大量土地资源的支撑。

　　真正的核心问题，是目前深圳的住房结构中，商品房保障房占比极低，即使在全国的保障房，占到商品房比例都是低的。深圳仅有1000万套左右住房，其中商品住宅+保障房不到3成，近一半都是城中村的房子，深圳还有6成多人口居住在城中村。深圳提出，未来深圳的住房比例是“六比四”，目标是让深圳60%的市民住进公共住房。显然，这背后还有很大的短板要补。

　　深圳房价一直涨的神话，最大的支撑就是供需不配合，人多地少，资源集中，住房供应缓慢，需求旺盛。其一是钱多，持续的进入。其二是深圳土地资源稀缺。其三是土地结构不平衡，商品住宅用地比例过低。其四是人口增长过快。其五是房子生产周期拉长。因此，房价上涨的预期一直都是存在的。

　　作为四大一线城市中面积最小的城市，深圳一直饱受“地少人多”的困扰。房价水平也因供求问题被节节抬高。乐有家数据显示，2019年深圳新房均价约为5.61万元/平方米，相较于2010年深圳新房2.02万元/平方米的价格，10年时间翻了2.8倍。但事实上，深圳并非完全没有土地可开发。深圳的土地供应不足，除了地理条件限制之外，有很大一部分原因是政策限制。

　　按照公开资料显示，深圳全市面积约1997平方公里，根据2005年出台的《深圳市基本生态控制线管理规定》，基本生态控制线范围内的土地面积为974平方公里，占比已经接近深圳市总面积的一半。2016年2月，深圳出台《关于支持企业提升竞争力的若干措施》，提出研究划定产业区块控制线，确保中长期内全市工业用地总规模不低于270平方公里，占城市建设用地比重不低于30%。

　　以此计算，剩余仅有800平方公里左右的土地，要容纳居住、交通设施、公共服务设施等一系列城市功能。居住用地严重不足，2020年4月，在深圳印发《住房发展2020年度实施计划》，其中提到，深圳居住用地仅占全市总建设用地的22.6%，远低于居住用地占比25%的国家标准下限要求。

　　寸土寸金的深圳，提高土地利用效率，是深圳高质量可持续发展的重要因素。经初步梳理，截至2017年底，深圳市已签订土地使用权出让合同满2年仍未开发建设的土地共564宗，总用地面积为11.94平方公里。大量小产权房、厂房宿舍等不具备上市流通的条件，无法形成有效住房供应，这一历史问题在现行的制度框架下长期得不到解决。

　　探索利用存量建设用地进行开发建设的市场化机制，完善闲置土地使用权收回机制，有助于盘活存量工业用地，按照产业结构转换的实际需求，使土地空间得到更加高效利用。一些闲置、低效工业厂房仓库将能够转化为住宅用途，使工改租、商改租更为顺畅。对于深圳来讲，盘活存量用地需求更迫切。随着40年的发展，深圳已由工业用地为主转向现代服务业、高科技高端制造和生活用地为主，用地的空间结构是必须调整的。

　　深圳从今年开始已经停建了公寓，表示出要增加住宅供应的努力，并且确定在未来将把住宅用地比重提高到25%。目前深圳土地管理制度已经做到天花板，深圳靠自身国土空间的腾挪，来解决供需关系，土地供应，高房价的问题，已经不现实了。深圳解决问题的根源，依然要回到市场化，通过市场化扩容，才是解决问题的关键。因此，不管是政治手段，还是市场手段，深圳总归是要“扩容”的，扩到东莞、惠州，是必然和迟早的事情。

　　《实施方案》提到，深化深汕特别合作区等区域农村土地制度改革，而深汕合作区有300多平方公里的农业用地。意味着赋予深圳以更大用地自主权，这是史无前例的。2020年3月，才下放给部分省级政府作为试点。首批试点省市包括北京、天津、上海、江苏、浙江、安徽、广东、重庆等。深圳作为计划单列市、副省级城市，相当于直接获得了省级管理权限。

　　这些重磅举措都有一个共同出发点，就是解决深圳的土地资源不足问题。深圳的扩容，未来可能是一半行政指令。即以行政命令的方式把东莞和惠州一部分纳入深圳，所谓的城市扩容，通过扩大深圳的城市领土面积，增加发展空间，解决土地供应问题。一半是市场化。即确立深圳的核心引擎地位，主导深莞惠三地进行协商合作，所谓的合作区，或者是都市圈示范区。尽管是手段不同，对房地产来讲，行政化扩容、市场化手段，都能够实现的增值，最后实现三方共赢的局面。

　　从长远看，深圳必须通过“扩容”才能解决房价问题。到目前为止，国家给与深圳的利好里面，尚未出现行政区划的扩容。于在深圳都市圈里深圳怎样扩权，文件没有涉及，所以未来一定会有更多的界定。所以，深圳的利好尚未完全展现。在土地审批上，赋予了深圳省级权限授权，究竟将给深圳释放多少增量空间。由于方案，并未提出任何增量途径来解决深圳的土地问题，还有继续探索研究。

　　按照统计，截止2017年末深圳耕地面积10.41万亩（含深汕合作区4.66万亩），永久基本农田面积5.76万亩（含深汕合作区2.72万亩）。深圳不包含深汕合作区的耕地面积为5.75万亩，其中永久基本农田面积3.04万亩。这样可以算出，深圳通过审批扩权可以释放的、不包括深汕合作区的建设用地空间最大为2.71万亩。由于深汕合作区距离深圳较远，因此那边释放的土地基本不会影响市区。

　　能影响市区的，只有这2.71万亩，大约18.1平方公里，或者1806.5万平方米。深圳2019年全球招商的时候，一次性拿出的土地面积是30平方公里。可以想见，18平方公里的土地增量，只相当于深圳一年的土地需求。所以，从长远看，深圳还是需要扩容，或者是土地制度更大的突破。毕竟深圳实际管理了2200万人口，目前超过85%的家庭在深圳没有住房，深圳不新增两三百万套住宅，还是解决不了问题。